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vendredi 15 avril 2011

Résumé SOQUIJ de la semaine: La proposition du Gouvernement du Canada de créer une loi canadienne sur les valeurs mobilières excède les compétences législatives fédérales

Le 25 août 2010, le gouvernement du Québec a posé à la Cour, en vertu de la Loi sur les renvois à la Cour d'appel, la question de savoir si les dispositions de la proposition d'une loi canadienne sur les valeurs mobilières, ainsi que les articles 295 à 297 de la Loi d'exécution du budget de 2009, excèdent la compétence législative du Parlement du Canada.

2011EXP-1154

Intitulé : Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2011 QCCA 591

Juridiction : Cour d'appel (C.A.), Québec, 200-09-006746-090

Décision de : Juges J.J. Michel Robert (juge en chef), André Forget, Marie-France Bich et Jean Bouchard; Pierre J. Dalphond (diss.)

Date : 31 mars 2011

Références : SOQUIJ AZ-50737348, 2011EXP-1154 (194 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2011] R.J.Q.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — partage des compétences — projet de réglementation des valeurs mobilières par le Parlement du Canada — caractère véritable — commerce des valeurs mobilières — compétence provinciale — propriété et droits civils — double aspect — compétence fédérale — échanges et commerce en général — dispositions d'ordre criminel — validité constitutionnelle — interprétation de l'article 92 paragraphe 13 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Renvoi concernant la compétence du Parlement du Canada en matière de valeurs mobilières.

Décision

M. le juge en chef Robert: Il faut dans un premier temps déterminer le caractère véritable de la loi en évaluant à la fois l'objectif visé par le législateur et ses effets juridiques. La caractéristique principale, l'idée maîtresse ou le sens véritable de la proposition est la réglementation du commerce des valeurs mobilières. Il n'y a pas de caractère véritable concurrent, tel que le maintien de l'intégrité du système financier et celui de marchés de capitaux compétitifs, qui permettrait l'adoption de la loi par le Parlement du Canada en vertu d'un double aspect. La proposition se distingue des autres domaines pouvant être sujets à un double aspect, dans la mesure où le régime fédéral ne propose pas de cadre complémentaire aux régimes provinciaux, mais bien un régime s'y substituant. Ses dispositions sont tellement similaires à celles des lois provinciales actuellement en vigueur qu'elle est vouée à rendre la majorité d'entre elles inopérantes pour cause d'incompatibilité, à moins qu'elles ne soient carrément retirées. La réglementation des valeurs mobilières relève de la compétence exclusive en matière de propriété et de droits civils dans la province. Cette conclusion est conforme à la possibilité que l'article 92 paragraphe 13 de la Loi constitutionnelle de 1867 ait adopté au fil du temps un statut de clause quasi résiduaire de compétence provinciale. Adoptée en vertu de cette matière, une loi provinciale de réglementation des valeurs mobilières peut également avoir des effets incidents sur des matières de compétence fédérale. Ces intersections sont alors sujettes à un double aspect. Le Parlement ne dispose pas de la compétence nécessaire pour établir des régimes uniques de réglementation des échanges à la fois intraprovinciaux et interprovinciaux. La réglementation du commerce des valeurs mobilières ne relève pas de la compétence du Parlement en vertu de l'aspect général de la compétence sur la réglementation des échanges et du commerce, notamment parce qu'elle ne satisfait pas à trois des cinq indices mentionnés par la Cour suprême dans MacDonald c. Vapor Canada Ltd. (C.S. Can., 1976-01-30), SOQUIJ AZ-77111080, [1977] 2 R.C.S. 134, et P.G. du Canada c. Transports nationaux du Canada Ltée (C.S. Can., 1983-10-13), SOQUIJ AZ-83111068, J.E. 83-975, [1983] 2 R.C.S. 206: la proposition ne vise pas le commerce en général, mais bien les transactions propres à un secteur en particulier; il n'a pas été démontré que les provinces sont constitutionnellement inhabiles à adopter un régime semblable à celui proposé; et le régime prévoit une procédure volontaire des provinces, de sorte qu'il est fort possible que le régime proposé ne s'applique qu'à certaines d'entre elles. Ainsi, la proposition ne pouvant être validement adoptée en vertu de ni l'une ni l'autre des deux branches de l'article 91 paragraphe 2 de la Loi constitutionnelle de 1867, elle est dans son ensemble ultra vires de la compétence du Parlement, sous réserve de la compétence de celui-ci d'adopter les dispositions de la proposition qui sont de nature criminelle. La lecture des articles 295 et 296 de la Loi d'exécution du budget de 2009 n'indique pas qu'ils deviendront caducs en raison du présent jugement. Le ministre des Finances demeurera habilité à faire des paiements aux provinces et à conclure des accords avec elles afin d'établir un régime canadien de réglementation des valeurs mobilières et de créer une autorité administrative canadienne. Tout nouveau régime ne pourrait toutefois prendre la forme de celui figurant à la proposition. L'article 297 de cette même loi doit être compris à la lecture de l'article 10 de la Loi sur le Bureau de transition vers un régime canadien de réglementation des valeurs mobilières. Cet article et la loi dans son ensemble peuvent être fonctionnels indépendamment de la proposition, dans la mesure où ils visent la mise en oeuvre d'un régime canadien de réglementation et la création d'une autorité administrative canadienne autre qu'une commission pancanadienne unique s'apparentant à celle décrite dans la proposition. L'approche centralisée que la proposition avance en matière de réglementation du commerce des valeurs mobilières peut être validement poursuivie par les gouvernements du pays, s'ils le désirent. Les avenues possibles comprennent une loi du Parlement qui serait complémentaire aux lois provinciales et qui réglementerait les aspects interprovinciaux, internationaux et criminels du commerce des valeurs mobilières, un accord mettant en place un régime coopératif en la matière ou une modification constitutionnelle. À l'inverse, on ne saurait interpréter la jurisprudence relative à l'article 91 paragraphe 2 de la Loi constitutionnelle de 1867 de manière à légitimer une telle initiative sans l'accord des provinces dans des cas où leur incapacité à réglementer un secteur de l'économie n'a pas été établie. En faire autant porterait atteinte au compromis fédératif à l'origine de la création de notre pays et menacerait à la fois l'équilibre des pouvoirs entre les deux ordres de gouvernement, la pérennité du droit civil québécois et l'existence d'une common law de droit privé diversifiée dans les autres provinces et territoires.

M. le juge Forget, Mme la juge Bich et M. le juge Bouchard: Le souci du maintien de l'équilibre fédératif doit être présent à chacune des étapes de l'analyse constitutionnelle. Un examen poussé de la proposition et de ses diverses dispositions permet de conclure que la réglementation de la conduite des participants du marché des valeurs mobilières et la réglementation de l'information sont les deux piliers sur lesquels elle repose, ayant pour finalité et effet recherché d'assurer la protection des investisseurs contre les pratiques déloyales, irrégulières ou frauduleuses et le maintien d'un marché des valeurs mobilières juste, efficace et compétitif, dont l'intégrité, la stabilité et la transparence soient assurées au mieux. C'est cette combinaison particulière d'objets, d'effets, de moyens et de mécanismes qui constitue la matière et la substance de la proposition et lui donne son caractère véritable. Celui-ci ne se distingue pas du caractère des lois provinciales en la matière qui ont essentiellement les mêmes objets et effets. Il s'en distingue si peu que le coeur de la proposition, dans ses principes régulateurs, reproduit le modèle des lois provinciales. La dimension interprovinciale ou internationale du marché des valeurs mobilières ou la dématérialisation des titres ne sont pas de nature à modifier la qualification de la matière de la proposition. De la même manière, le phénomène de la dématérialisation des titres de valeurs mobilières et des échanges eux-mêmes n'a pas de conséquences sur son caractère véritable. La dématérialisation n'est pas une affaire nouvelle en droit. Un bien n'est pas moins un bien parce qu'il est intangible. Alors même qu'ils plaident la doctrine du double aspect, qui suppose la coexistence des dispositions législatives fédérales et provinciales, le procureur général du Canada et l'Association des banquiers canadiens font valoir la nécessité que le marché des valeurs mobilières soit l'objet d'un système réglementaire non seulement uniforme, mais unique, permettant une gestion à la fois centralisée et souple de ce segment essentiel du système financier canadien, gestion qui tiendrait simultanément compte des intérêts de toutes les régions du Canada et de l'intérêt national de celui-ci. On voit mal comment cet argument pourrait se conjuguer avec l'idée qu'il subsiste au Canada, à côté de ce régime complet, unique et uniforme, 10 régimes provinciaux visant la même matière et de la même manière. Si la théorie du double aspect convient bien aux situations où une loi fédérale, par ailleurs valide, croise ici ou là une loi provinciale elle aussi valide, chaque loi abordant le même sujet sous un aspect différent, la coexistence sur un même territoire du système fédéral de réglementation envisagé par la proposition et celle d'un système provincial est en l'espèce impossible parce que les deux systèmes ont des prétentions à la globalité et visent essentiellement les mêmes aspects du marché des valeurs mobilières, et ce, de semblable manière. Il n'y a donc pas de double aspect. Le fédéral et les provinces ne disposent pas d'une compétence législative conjointe sur les valeurs mobilières, et il n'y a pas lieu d'en créer une au moyen de la théorie du double aspect. Depuis plus de 80 ans, la compétence des provinces en matière de réglementation des valeurs mobilières et son rattachement à l'article 92 paragraphe 13 de la loi constitutionnelle (propriété et droits civils dans la province) ont été reconnus à plusieurs reprises et sous divers rapports par le Comité judiciaire du Conseil privé ainsi que par la Cour suprême.

L'interprovincialisation ou l'internationalisation du marché des valeurs mobilières ne fait pas obstacle à ce que l'on puisse parler de propriété et de droits civils dans la province. L'article 91 paragraphe 2 de la loi constitutionnelle confère au Parlement une compétence à deux volets distincts: 1) la compétence en matière d'échanges internationaux et interprovinciaux, et 2) la compétence générale en matière d'échanges et de commerce. Le procureur général du Canada s'appuie uniquement sur ce second volet. Pour savoir si ce volet peut servir d'assise à la proposition, il faut appliquer le test établi en la matière par la Cour suprême, qui comporte cinq indices: 1) la mesure législative contestée doit s'inscrire dans un système général de réglementation; 2) le système doit faire l'objet d'une surveillance constante par un organisme de réglementation; 3) la mesure législative doit porter sur le commerce dans son ensemble plutôt que sur un secteur en particulier; 4) la loi devrait être d'une nature telle que la Constitution n'habiliterait pas les provinces, conjointement ou séparément, à l'adopter; et 5) l'omission d'inclure une seule ou plusieurs provinces ou localités dans le système législatif compromettrait l'application de celui-ci dans d'autres parties du pays. La proposition paraît à première vue respecter les deux premiers indices. Toutefois, le troisième fait l'objet d'un débat vigoureux. Il y a lieu de partager l'avis du juge en chef sur ce point: même s'il est vrai que la proposition cherche à protéger et à favoriser l'accès des Canadiens et des entreprises canadiennes au marché des capitaux, elle le fait non pas par la réglementation du commerce ou du marché en général, mais bien par la seule réglementation d'un secteur précis de l'activité économique, celui des valeurs mobilières, et que sous des aspects très définis. Elle ne satisfait donc pas au troisième indice. La proposition ne satisfait pas non plus au quatrième indice. Non seulement les provinces sont constitutionnellement habilitées à régir les valeurs mobilières grâce à l'article 92 paragraphe 13 de la loi constitutionnelle, mais elles sont aussi habiles à faire ce qu'envisage la proposition. Séparément et conjointement, elles réglementent les valeurs mobilières et elles le font si bien que la proposition ne fait rien d'autre que d'emprunter le modèle qu'elles ont établi. Ce n'est pas parce qu'un sujet intéresse tous les Canadiens ou se rapporte à leur bien-être général qu'il en devient pour autant et inévitablement de compétence fédérale. On ne peut inférer du fait que le Canada soit une union économique la conséquence constitutionnelle que son économie, dans toutes ses facettes, doit être réglementée de façon unifiée et donc par le législateur canadien. En ce sens, on peut bien parler de marché plutôt que d'économie, mais même l'idée d'un tel marché national n'a pas l'unicité, la particularité et l'indivisibilité intrinsèques qui sont requises pour justifier la compétence fédérale. En ce qui concerne le cinquième indice, la proposition affiche une vocation nationale et exclusive tout en permettant aux provinces d'adhérer au régime fédéral, ce qui semble contradictoire. La proposition ne peut être validée par le recours au volet général énoncé à l'article 91 paragraphe 2 de la loi constitutionnelle, ce qui entraîne, par effet accessoire, l'invalidité de l'article 297 de la Loi d'exécution du budget de 2009. Les articles 158 à 168 de la proposition sont cependant valides en vertu de la compétence dévolue au Parlement en matière de droit criminel. Il en va de même des articles 148 à 152, dans la mesure où ces dispositions se rattacheraient aux ordonnances de communication accessoires à la commission d'infractions criminelles.

M. le juge Dalphond, dissident: Il ressort de l'évolution législative des lois provinciales sur les valeurs mobilières que les provinces ont entrepris de réglementer un maximum d'aspects du marché des capitaux et non pas uniquement le commerce des valeurs mobilières dans la province. De son côté, le Parlement poursuit un mouvement similaire. Partant de l'un de ses chefs de compétence, comme les banques ou le droit des affaires fédéral, il adopte de plus en plus de dispositions relatives aux droits des actionnaires, aux obligations des dirigeants envers les investisseurs, aux prises de contrôle des sociétés, etc. Il détermine graduellement une réglementation fédérale des valeurs mobilières. Avec ses 266 articles, la proposition est l'ultime aboutissement du mouvement fédéral. La possibilité pour le Parlement d'adopter une législation générale concernant les valeurs mobilières n'a jamais été exclue. Le caractère véritable de la proposition est l'encadrement de tous les participants d'un marché devenu pancanadien, unique et intégré, caractérisé par des transactions essentiellement interprovinciales et internationales. Les objets de la proposition sont divers: protéger les investisseurs, favoriser un marché des capitaux juste, efficace et compétitif, atténuer les risques systémiques et améliorer la coopération internationale. La proposition s'inscrit clairement dans une politique économique favorable au maintien d'un marché vigoureux et sain des valeurs mobilières au Canada, indispensable à la croissance de milliers d'entreprises, grandes et petites. Certes, les lois provinciales visent les mêmes finalités, de la même manière, mais cela n'est pas pertinent: il faut déterminer la validité de la proposition sans tenir compte des lois provinciales existantes. Les dispositions de la proposition relatives aux infractions et aux poursuites en découlant peuvent être adoptées par le Parlement en vertu de sa compétence sur le droit criminel. De même, ses dispositions traitant des relations entre les investisseurs, les émetteurs et leurs dirigeants peuvent être rendues applicables par le Parlement à toute société créée conformément à une loi fédérale. En outre, en raison de sa compétence en matière d'échanges et de commerce interprovinciaux, le Parlement peut rendre la proposition applicable aux aspects interprovinciaux et internationaux du commerce des valeurs mobilières. Environ 95 % des émissions canadiennes de valeurs mobilières mettent en cause plus d'une province et les trois bourses canadiennes sont spécialisées à l'échelle du pays. Le Parlement peut donc rendre applicable la proposition à la grande majorité des transactions effectuées aux trois bourses. Pour rendre celle-ci applicable à tous les participants et à toutes les transactions, tant locales qu'extraprovinciales, le Parlement doit s'appuyer sur sa compétence en matière d'échanges et de commerce en général sous l'article 91 paragraphe 2 de la loi constitutionnelle. Afin de déterminer si cette compétence a été validement exercée, les tribunaux peuvent utiliser le test à cinq indices susmentionné établi par la Cour suprême. L'existence des deux premiers indices ne fait aucun doute. Quant au troisième, la proposition ne cherche pas à réglementer des transactions locales, une industrie particulière ou diverses industries locales non reliées, mais tous les participants du marché canadien des capitaux. Ainsi, soutenir que la proposition ne porte pas sur le commerce dans son ensemble revient à stériliser la compétence fédérale en matière d'échanges et de commerce en général et à réintroduire une vieille jurisprudence écartée depuis longtemps. En ce qui a trait au quatrième indice, le fait que les provinces soient capables par des efforts d'harmonisation d'encadrer de nombreux aspects du marché canadien des capitaux n'est pas déterminant. Il faut plutôt se demander si la proposition permet de réaliser des choses que les provinces, conjointement ou séparément, ne peuvent constitutionnellement accomplir, ce qui est le cas en l'espèce. Le cinquième indice consiste à se demander si la viabilité du système proposé requiert une loi d'application uniforme dans l'ensemble du pays. Comme le démontrent les efforts récents d'uniformisation et de coordination de toutes les provinces, puisque le marché des capitaux est désormais pancanadien et intégré, il faut une loi unique pour l'encadrer d'une manière viable juridiquement. Tous les indices pertinents pointent vers un exercice valide de la compétence en matière d'échanges et de commerce en général si la proposition est adoptée par le Parlement. Celui-ci peut adopter validement la proposition en vertu de sa compétence en matière d'échanges et de commerce en général. Les dispositions attaquées de la Loi sur l'exécution du budget 2009 sont valides en vertu du pouvoir de dépenser du Parlement.

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