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mardi 14 juin 2011

Les transactions intervenues avec des municipalités ne seraient pas confidentielles, selon la Cour supérieure

par Marie-Hélène Beaudoin
Woods s.e.n.c.r.l.

Le règlement à l’amiable d’un litige implique le plus souvent qu’il y ait confidentialité de l’entente intervenue, de manière à éviter que les termes de la transaction ne puissent être interprétés comme constituant une admission de quelque nature que ce soit de la part de l’une ou l’autre des parties au litige. Il semble toutefois que la confidentialité ne soit pas possible dans tous les domaines. Ce serait le cas des litiges impliquant des municipalités, comme l’illustre la décision Bui c. Bézeau (2010 QCCS 3667). L’équipe du Blogue du CRL a donc jugé pertinent de faire un bref retour dans le passé aujourd’hui afin de porter à votre attention cette décision potentiellement lourde de conséquences dans une ère favorisant les modes alternatifs de règlement des conflits.

Le fond de cette affaire découle d’une action en passation de titre intentée par la demanderesse à l’égard de la municipalité de Ste-Angèle-de-Mérici, concernant une portion de l'assiette d'un ancien chemin contigu à sa propriété. Qu’il suffise ici de mentionner qu’une entente de principe a été conclue entre la demanderesse et le maire de la municipalité, en vertu de laquelle la demanderesse renonçait à tous ses droits sur le chemin en litige moyennant une compensation totale de 33 065,45 $, ceci dans un document sous seing privé où chacune des parties contractait l'engagement formel « de préserver à jamais le caractère confidentiel de la présente entente de principe ainsi que de l'entente finale ». Cette entente de principe était sujette à l’approbation du conseil municipal, qui fut donnée à l’unanimité en séance régulière. Il fut alors résolu « que les dispositions de ladite entente soient toujours tenues strictement confidentielles ». Conformément à l’entente intervenue, la demanderesse se désista de son recours contre la municipalité. Dans les livres et registres publics de la municipalité, pour protéger le caractère confidentiel de l'entente, l’on a réparti la somme payée sous diverses rubriques d'ordre général, cela de telle manière qu'il soit impossible, pour l'observateur externe, d'identifier une trace permettant de remonter à la demanderesse.

Or, l’ex-mairesse de la municipalité était fort intéressée à découvrir les tenants et aboutissants de cette transaction. Elle a donc entrepris toutes sortes de démarches afin de se procurer une copie de l’entente intervenue, dont elle a ensuite divulgué la teneur à l’occasion d’une assemblée du conseil. Elle a de plus contesté publiquement l'opportunité de ce règlement, notamment dans une lettre ouverte adressée au maire et communiquée à l’ensemble de la population.

Suite à ces actes, la demanderesse institua une action contre l’ex-mairesse par laquelle elle recherchait une déclaration de confidentialité à l'égard de l’entente intervenue entre elle et la municipalité. Elle réclamait en outre la somme de 100 000 $ en dommages pour atteinte à sa réputation et à sa vie privée, incluant dommages moraux, punitifs et compensatoires. Elle recherchait enfin une ordonnance d'injonction permanente enjoignant la défenderesse de cesser toute divulgation de l'entente de règlement et de cesser de porter atteinte à sa réputation et à sa vie privée.

La Cour supérieure rejeta toutefois l’action de la demanderesse, étant d’avis qu’une clause de confidentialité que l’on aurait incluse dans une transaction ou entente avec une municipalité ne peut aller à l’encontre des diverses dispositions législatives imposant des obligations de transparence aux municipalités, notamment en vertu du Code municipal, ou à l’encontre du droit à l’information dont bénéficient les citoyens, notamment en vertu de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Les dispositions en cause ─ énumérées dans la décision étudiée ─ méritent d’être consultées.

Quant au dispositif de la décision étudiée, l’on retient les extraits suivants, qui s’avèrent particulièrement percutants :

[21] À ce stade de l’analyse, il ne fait pas le moindre doute qu’une municipalité ne peut valablement stipuler la confidentialité d’une entente de règlement conclue hors cour pour mettre fin à un litige engagé contre elle par qui que ce soit.
[22] La démocratie, qui est à la base même de notre régime constitutionnel, impose aux élus municipaux d’informer la population de l’état de la chose publique avec la plus grande transparence. De fait, la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (L.R.Q., c. A-2.1), législation de nature quasi constitutionnelle, a préséance sur toute autre loi générale ou spéciale, de même que sur toute entente ou convention à l’effet contraire.
[23] Dès lors, la clause de confidentialité que l’on aurait incluse dans une transaction ou entente avec une municipalité ne peut aller à l’encontre des dispositions de cette loi et ne permet donc pas de cacher aux citoyens les détails de l’entente intervenue. […]
[25] En payant une somme d'argent à un tiers afin de régler un litige, la municipalité procure un avantage économique à cette personne. Qui plus est, comme elle n’a pas été condamnée à dédommager ce tiers par un tribunal, il est permis de croire qu'advenant un procès, elle aurait pu être déchargée de tout paiement. En acquittant des sommes sans obligation, donc, la municipalité pose un acte discrétionnaire, au sens de l'article 57 (4) de la Loi sur l'accès aux informations des organismes publics et sur les renseignements personnels. Les informations incluses dans l'entente hors de cour, bien que personnelles, sont donc publiques et doivent être divulguées sur demande.
[…]
[27] En bref, et pour conclure, le Tribunal retient qu'une municipalité ne peut s’engager dans un règlement hors cour et le déclarer confidentiel si ce règlement crée pour elle un déboursé ou engagement financier quelconque. Il s’agit là d’une question d’ordre public, de sorte que ni la Municipalité, ni la demanderesse en l’instance, ne peut être admise à se retrancher derrière une clause contractuelle de confidentialité pour empêcher les citoyens de connaître les tenants et aboutissants de l’entente intervenue hors de cour.
[28] Pour ce motif, la demanderesse n’a droit ni à une déclaration de confidentialité par le Tribunal, ni à une ordonnance d’injonction au même effet, et ces demandes seront dès lors rejetées.
À la lumière de ce qui précède, il semble que l’on doive conclure que la confidentialité ne figure pas parmi la liste des avantages que présentent les règlements hors Cour, là où une municipalité est concernée. Cette conclusion pourrait-elle s’étendre à l’ensemble des personnes morales de droit public ? Qui sait…

Le texte intégral du jugement est disponible ici: http://bit.ly/mztbhJ

Référence neutre: [2011] CRL 233

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