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vendredi 2 septembre 2011

Résumé SOQUIJ de la semaine: Le règlement 535-2, adopté par la municipalité de Saint-Adolphe-d’Howard, est ultra vires des pouvoirs de cette dernière puisque ses dispositions portent sur le droit public de la navigation

Des dispositions d'un règlement municipal adopté au nom de la préservation de la qualité de l'eau des lacs situés sur le territoire de l'intimée sont déclarées invalides.

2011EXP-2620

Intitulé : Chalets St-Adolphe inc. c. St-Adolphe d'Howard (Municipalité de), 2011 QCCA 1491

Juridiction : Cour d'appel (C.A.), Montréal, 500-09-019411-099

Décision de : Juges Jacques Chamberland, Guy Gagnon et Jacques A. Léger (diss.)

Date : 17 août 2011

Références : SOQUIJ AZ-50779748, 2011EXP-2620, J.E. 2011-1471 (48 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2011] R.J.Q.

MUNICIPAL (DROIT) — règlement — protection de l'environnement — qualité de l'eau — accès à un lac — validité — empiétement — compétence fédérale — discrimination administrative — non-résidant — jugement déclaratoire.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — partage des compétences — navigation — règlement municipal — limitation aux droits d'accès à un lac — protection de l'environnement — empiétement provincial — compétence exclusive — jugement déclaratoire.

ENVIRONNEMENT — qualité de l'eau — règlement municipal — limitation aux droits d'accès à un lac — validité — compétence fédérale — navigation — règlement discriminatoire — jugement déclaratoire.

Appel d'un jugement de la Cour supérieure ayant rejeté une requête en jugement déclaratoire. Accueilli en partie, avec dissidence.

L'appelant Feldman réside sur le territoire de la municipalité intimée, où il possède un lot en bordure du lac Saint-Joseph. Il exploite aussi par l'entremise de l'appelante Chalets St-Adolphe une entreprise de location de chalets à des fins de villégiature, qui met à la disposition de ses clients de petites embarcations à moteur leur permettant de profiter du lac. En 2006, la municipalité a adopté le règlement 535-2, qui porte sur les accès aux berges, la protection de celles-ci et la sécurité nautique sur les lacs Saint-Jospeph et Sainte-Marie. Sous réserve de certaines exceptions, ce règlement oblige les propriétaires d'une embarcation à moteur, après en avoir nettoyé la coque, à emprunter pour sa mise à l'eau et sa sortie l'un des débarcadères de la municipalité, qui ne peuvent être utilisés que par ses résidants. Selon les appelants, l'application du règlement brime certains usagers des lacs dans l'exercice de leur droit de navigation, ce qui relèverait de la compétence exclusive du Parlement, puisqu'ils ne peuvent accéder aux plans d'eau à moins d'être un résidant au sens de la loi. Par conséquent, le règlement serait ultra vires des pouvoirs de la municipalité. Le juge de première instance a conclu que le règlement visait la protection des berges ainsi que la qualité des lacs et des rivières situés sur le territoire de la municipalité et qu'il avait pour véritable objectif la protection de l'environnement. Tout en reconnaissant que les moyens utilisés pour atteindre cet objectif touchaient accessoirement au domaine de la navigation, il a considéré que la municipalité avait le pouvoir de légiférer en matière d'environnement et que, par l'application de la théorie du double aspect, les mesures imposées s'inscrivaient à l'intérieur d'un degré de subordination acceptable en ce qu'elles n'entravaient pas les éléments essentiels et vitaux de la compétence fédérale en jeu. Par ailleurs, il a également reconnu le caractère discriminatoire du règlement, mais il a estimé qu'il s'agissait d'une discrimination administrative permise par la loi et raisonnable vu l'objectif environnemental recherché. Les moyens d'appel invoqués touchent la validité constitutionnelle du règlement et son caractère discriminatoire.

Décision

M. le juge Gagnon: Bien que la compétence dans le domaine environnemental ne soit pas conférée expressément à l'un des deux paliers gouvernementaux, le droit public de navigation, qui comprend tout ce qui lui est inhérent afin d'être exercé librement et avec efficacité — y compris la mise à l'eau et la sortie de l'eau des embarcations —, relève exclusivement du Parlement et il ne peut être entravé que par l'autorité de ce dernier. Le règlement attaqué est étroitement lié à la protection de l'environnement et il vise à réduire le risque de propagation d'algues indésirables et le danger de contaminer les plans d'eau en diminuant le nombre d'usagers utilisant une embarcation à moteur. Les dispositions en cause portent, de par leur caractère véritable, sur la réglementation du droit public de navigation, ce qui relève du pouvoir du Parlement, et elles excèdent donc les pouvoirs de la municipalité. Par ailleurs, un examen des dispositions à la lumière de la doctrine des pouvoirs accessoires ne permet pas de conclure qu'elles sont rationnellement et fonctionnellement liées aux objectifs environnementaux poursuivis par le règlement et qu'elles en permettent activement la réalisation. D'une part, puisque tout plaisancier doit décontaminer la coque de son embarcation avant la mise à l'eau, le risque de contamination est atténué, peu importe l'origine de l'utilisateur de l'embarcation. D'autre part, la nécessité de diminuer le nombre d'usagers n'est pas démontrée et il est pour le moins difficile d'attribuer à un seul groupe, les non-résidants, les conséquences néfastes d'une utilisation intensive éventuelle. Par ailleurs, si l'on retenait que le règlement touche de manière accessoire la compétence du Parlement en matière de navigation, il faudrait conclure, en vertu de la doctrine de l'exclusivité des compétences, que les dispositions visées en entravent sérieusement et de manière inacceptable l'exercice dans un domaine qui se situe au coeur de sa compétence. Il n'est pas nécessaire de se prononcer sur la question du caractère discriminatoire du règlement, vu les conclusions sur la question de sa validité constitutionnelle. Les dispositions dont l'assise commune est l'interdiction faite aux non-résidants de naviguer sur les deux lacs en cause de même que certains attendus et la définition de «résidant» devraient être rayés du règlement.

M. le juge Chamberland: L'interdiction absolue visant les non-résidants constitue un obstacle au droit public de navigation que les provinces et leurs municipalités ne sont pas habilitées, sur le plan constitutionnel, à dresser. Néanmoins, il n'est pas nécessaire de conclure à l'invalidité de toutes les dispositions, des attendus et de la définition de «résidant». Seules deux dispositions du règlement seront invalidées, de même que les mots «tout en permettant l'accès aux résidants de ladite municipalité» utilisés au huitième «attendu» et «autorisé et» contenus à l'article 9 du règlement.

M. le juge Léger, dissident: Le règlement visé laisse clairement transparaître les objectifs de la municipalité: réduire les risques de contamination de ses lacs par l'introduction possible d'espèces étrangères et diminuer la quantité d'embarcations qui, en trop grand nombre, détériorent peu à peu la qualité de l'eau. La municipalité a le pouvoir d'adopter un tel règlement, sous réserve de l'aspect discriminatoire, car il existe un lien suffisant entre les sujets visés par la législation, soit la protection de la qualité des lacs et autres zones lacustres et plusieurs compétences provinciales, dont celles relatives aux matières d'une nature locale ou privée dans la province, aux institutions municipales et à la propriété ainsi qu'aux droits civils dans la province. L'empiétement accessoire de cette législation provinciale sur une compétence fédérale, soit le droit public de navigation, est acceptable dans une perspective de fédéralisme souple. En effet, les provinces ne sont pas empêchées de toucher le coeur d'une matière relevant du fédéral, dans la mesure où il n'y a pas d'entrave. En l'espèce, il est difficile de concevoir que le Parlement puisse, en vertu de sa compétence sur la navigation, légiférer sur la question de l'accès à un lac ou à un plan d'eau enclavé dont les berges sont constituées de propriétés privées, ces eaux n'ayant d'ailleurs jamais été reconnues comme une matière exclusivement fédérale. Par ailleurs, le règlement n'entre pas en conflit avec quelque législation fédérale contradictoire que ce soit, étant donné que les citoyens voulant naviguer sur les lacs en cause peuvent sans difficulté se conformer aux deux compétences, de sorte que la contestation constitutionnelle n'est pas fondée. Finalement, bien que le règlement puisse paraître discriminatoire à certains égards, une discrimination de cette nature est permise par la loi habilitante, qui confère de larges pouvoirs aux municipalités. Le règlement est donc valide constitutionnellement.

Instance précédente : Juge Jean-Yves Lalonde, C.S., Terrebonne (Saint-Jérôme), 700-17-003493-060, 2009-01-22, 2009 QCCS 182, SOQUIJ AZ-50532958.

Réf. ant : (C.S., 2009-01-22), 2009 QCCS 182, SOQUIJ AZ-50532958, J.E. 2009-529, [2009] R.J.Q. 703.

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