Résumé SOQUIJ de la semaine: La Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme a créé une infraction à responsabilité stricte

L'infraction prévue à l'article 25 de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme est de responsabilité stricte; la poursuite n'avait pas à démontrer l'intention d'influencer des défendeurs, accusés d'avoir exercé des activités de lobbyisme auprès du titulaire d'une charge publique sans être inscrits au registre des lobbyistes.

2011EXP-3526

Intitulé :  Directeur des poursuites criminelles et pénales c. Mathieu, 2011 QCCQ 12594

Juridiction :  Cour du Québec, Chambre criminelle et pénale (C.Q.), Québec, 200-61-118196-086 et autres

Décision de :  Juge René de la Sablonnière

Date :  28 octobre 2011 (jugement rectifié le 18 novembre 2011)

Références :  SOQUIJ AZ-50798940, 2011EXP-3526, J.E. 2011-1962 (31 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2011] R.J.Q.

Infraction — autres infractions pénales — Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme — avoir exercé des activités de lobbyisme auprès du titulaire d'une charge publique sans être inscrit au registre des lobbyistes — interprétation des articles 2, 3 et 25 — interprétation de «activités de lobbyisme» (art. 2) et de «lobbyiste d'organisation» — interprétation de «partie importante» (art. 3) — élément de l'infraction — responsabilité stricte — moyen de défense — exemption — fardeau de la preuve — prépondérance des probabilités — présomption d'innocence.

PÉNAL (DROIT) — infraction — autres infractions pénales — Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme — avoir exercé des activités de lobbyisme auprès du titulaire d'une charge publique sans être inscrit au registre des lobbyistes — interprétation des articles 2, 3 et 25 — interprétation de «activités de lobbyisme» (art. 2) et de «lobbyiste d'organisation» — interprétation de «partie importante» (art. 3) — élément de l'infraction — responsabilité stricte — moyen de défense — exemption — fardeau de la preuve — prépondérance des probabilités — présomption d'innocence.

DROITS ET LIBERTÉS — droits judiciaires — vie, sûreté, intégrité et liberté — Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme — disposition vague et imprécise — théorie de l'imprécision — accusé membre de l'Ordre des ingénieurs forestiers du Québec — droit d'exercer une profession sans contrainte.

DROITS ET LIBERTÉS — droits judiciaires — personne arrêtée ou détenue — présomption d'innocence — infraction pénale — Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme — avoir exercé des activités de lobbyisme auprès du titulaire d'une charge publique sans être inscrit au registre des lobbyistes — infraction de responsabilité stricte — moyen de défense — renversement du fardeau de la preuve — obligation de s'inscrire au registre.

INTERPRÉTATION DES LOIS — intention du législateur — Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme — interprétation des articles 2, 3 et 25 — débat de la commission parlementaire — avis du commissaire au lobbyisme — disposition vague et imprécise — théorie de l'imprécision.

Accusations d'avoir contrevenu à l'article 25 de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme. Déclarations de culpabilité.

On reproche aux défendeurs, soit le président et le directeur général par intérim de l'Ordre des ingénieurs forestiers du Québec (OIFQ), d'avoir exercé des activités de lobbyisme auprès de titulaires d'une charge publique sans être inscrits au registre des lobbyistes relativement à ces activités, en violation de l'article 25 de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme. Les défendeurs ont admis être coauteurs ou auteurs de trois lettres qu'ils ont fait parvenir à des titulaires d'une charge publique, soit le forestier en chef, le ministre des Ressources naturelles et de la Faune ou le premier ministre. La défense fait valoir cinq points qui portent sur l'interprétation de certaines dispositions de la loi, dont deux de nature constitutionnelle. Elle allègue que la conjonction des articles 2 et 25 crée une infraction de mens rea et que, par conséquent, la poursuite doit établir, au moyen d'une preuve hors de tout doute raisonnable, que l'auteur de la lettre avait l'intention d'influencer le destinataire. Elle ajoute que l'expression «en vue de» employée à l'article 2 traduit l'intention du législateur à cet égard. Pour sa part, la poursuite soutient que les trois éléments essentiels de l'infraction ont été prouvés, qu'il s'agit d'une infraction de responsabilité stricte et que l'objet de ces lettres propose des modifications législatives ou des orientations différentes, soit des activités décrites à l'article 2 paragraphe 1 de la loi, rendant obligatoire l'inscription au registre des lobbyistes.

Décision

Le législateur n'utilise pas un élément ou une expression pouvant indiquer que l'infraction prévue à l'article 25 de la loi exige d'établir une mens rea, c'est-à-dire pour laquelle l'existence réelle d'un état d'esprit est requise. L'expression «en vue de» se trouvant à l'article 2 peut en effet établir une intention, mais seulement si elle est contenue dans le texte même de l'infraction. Ce n'est pas le cas en l'espèce, cette expression étant utilisée pour encadrer le concept d'«activités de lobbyisme». Par conséquent, la loi crée une infraction contre le bien-être public qui appartient à la catégorie des infractions de responsabilité stricte. D'ailleurs, cette interprétation fait écho aux débats tenus en commission parlementaire. Enfin, même s'il s'agissait d'une infraction de mens rea, les trois lettres litigieuses démontrent clairement l'intention d'exercer une influence, sans quoi elles n'auraient pas eu lieu d'être. Quant à savoir si les devoirs en matière de protection du public en vertu des articles 23 et 62 du Code des professions exemptent l'Ordre de l'application de l'article 2 de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme, il faut que les activités exercées ne répondent pas aux critères établis pour constituer une activité de lobbyisme, qu'elles soient expressément exclues du champ d'application de la loi ou encore qu'elles soient exercées par une personne expressément exclue de la loi. Ces exclusions sont prévues aux articles 5, 6 et 7. Or, aucune de ces exclusions expresses n'est applicable en l'espèce. En outre, rien ne permet d'exclure des «activités de lobbyisme» des représentations qui seraient faites en vertu du devoir de protection du public par des ordres professionnels. Le législateur a choisi de donner une très large définition à cette expression. Malgré le but louable de protéger le public, les lettres envoyées par l'Ordre constituent des activités visées par la loi. N'est pas non plus retenu l'argument voulant qu'un ordre professionnel ne soit pas inclus dans la définition que donne l'article 3 de la loi, selon lequel le «lobbyiste d'organisation» est «toute personne dont l'emploi [...] consiste, pour une partie importante, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte d'une association ou d'un autre groupement à but non lucratif». L'expression «groupement professionnel» peut inclure les ordres professionnels en ce sens qu'il s'agit d'un regroupement de professionnels en vertu du Code des professions et de la Loi sur les ingénieurs forestiers. Cette interprétation est la plus favorable à la réalisation de l'objet de la loi et, en outre, elle trouve appui dans les débats de la commission parlementaire tenue à propos de la loi. D'autre part, l'argument de la défense selon lequel les trois lettres en cause ne peuvent représenter «une partie importante» au sens de l'article 3 ne tient pas. En outre, cet argument ne repose que sur l'aspect quantitatif des activités de lobbyisme. Par ailleurs, il est faux de prétendre que les avis du commissaire au lobbyisme portant sur l'interprétation à donner à l'expression «pour une partie importante» sont contradictoires. Le législateur a voulu laisser au commissaire le soin de déterminer le sens et la portée de l'expression «une partie importante» selon l'usage et l'utilisation qui en seront faits par les différents intervenants. Par ailleurs, il a clairement manifesté son intention en énumérant les activités qu'il voulait circonscrire et en obligeant les principaux acteurs à s'inscrire au registre de lobbyistes. Non seulement il a voulu rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des détenteurs de charges publiques dans le but d'un intérêt économique, mais il a également intégré la notion de transparence pour tous les organismes patronaux, syndicaux et professionnels susceptibles d'influencer les prises de décisions gouvernementales. La définition contenue à l'article 2 englobe beaucoup plus que les transactions économiques avec le gouvernement généralement comprises par l'expression «lobbyisme». Cette large définition légale des «activités de lobbyisme» couvre par conséquent une panoplie de communications beaucoup plus vaste que ce que couvre la compréhension usuelle de ces termes.

Quant aux arguments touchant au volet constitutionnel, l'obligation qui incombe au défendeur de démontrer selon la prépondérance des probabilités qu'il peut bénéficier d'une excuse, d'une exemption ou d'une justification ne contrevient pas à la présomption d'innocence garantie par l'article 11 d) de la charte puisque la preuve requise ne vise pas à repousser l'un des éléments constitutifs de l'infraction prévue à l'article 25 de la loi. Au contraire, la poursuite doit avoir satisfait à son propre fardeau de démontrer hors de tout doute raisonnable les éléments essentiels de l'infraction avant que ne soit considérée la justification ou l'exemption. En l'espèce, les défendeurs ne cherchent pas à susciter un doute sur l'un des éléments essentiels de l'infraction reprochée: ils tentent de démontrer qu'ils ne sont pas assujettis à la loi. Ce fardeau de preuve est exigeant, mais les défendeurs disposent de l'information requise pour le relever. Enfin, les défendeurs soutiennent que l'expression «pour une partie importante» employée à l'article 3 de la loi serait un concept vague et imprécis qui contrevient à l'article 7 de la charte. La théorie de l'imprécision n'a pas d'existence autonome comme motif d'invalidation d'une loi; elle doit toujours être soutenue par la violation d'un droit que garantit la charte afin d'acquérir un statut constitutionnel. Or, il ressort de la jurisprudence que les droits garantis par l'article 7 de la charte ne peuvent s'interpréter de façon à inclure le droit d'exercer une profession sans aucune contrainte. En l'espèce, on ne peut lier la problématique vécue par les défendeurs en raison des dispositions de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme au droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité ni à un autre droit garanti par la charte. Les défendeurs vivent plutôt une contrainte dans l'exercice de leur profession. Par conséquent, la théorie de l'imprécision ne trouve pas application.