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vendredi 9 décembre 2011

Résumé SOQUIJ de la semaine: La Cour supérieure discute des conséquences de l'incompatibilité de règlements fédéraux et provinciaux

Les décisions de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec ayant approuvé le Règlement modifiant le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet ont pour effet de plafonner le commerce interprovincial et sont déclarées inopérantes vu leur incompatibilité avec le Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation des poulets.

2011EXP-3672

Intitulé :  Ferme Gilles Lévesque et Fils inc. c. Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec, 2011 QCCS 5190 *

Juridiction :  Cour supérieure (C.S.), Montréal, 500-17-056682-100 et 500-17-058631-105

Décision de :  Juge Chantal Masse

Date :  28 septembre 2011 (jugement rectifié le 29 septembre 2011 et le 6 octobre 2011)

Références :  SOQUIJ AZ-50791533, 2011EXP-3672, J.E. 2011-2029 (59 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2011] R.J.Q.

+AGRICULTURE — commercialisation — poulet — contingent — Éleveurs de volailles du Québec — adoption du Règlement modifiant le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet — Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec — pouvoir — approbation des modifications — compatibilité — règlement fédéral — caractère inopérant — constitutionnalité — empiétement sur la compétence fédérale en matière de commerce interprovincial — interprétation de l'article 4 du Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation des poulets — contrôle judiciaire.

ADMINISTRATIF (DROIT) — contrôle judiciaire — cas d'application — divers — Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec — révision judiciaire — pouvoir — approbation de modifications réglementaires incompatibles avec un règlement fédéral — norme de contrôle — décision correcte.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — partage des compétences — compétence fédérale — commerce interprovincial — Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec — approbation du Règlement modifiant le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet — caractère véritable — empiétement accessoire — caractère inopérant des modifications — incompatibilité avec un règlement fédéral.

Requêtes en révision judiciaire de sept décisions de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec. Accueillies en partie.

Les producteurs requérants sont détenteurs de contingents individuels alloués par les Éleveurs de volaille du Québec (EVQ) à même les contingents établis par les Producteurs de poulet du Canada (PPC) pour le Québec. Ceux qui sont engagés dans le commerce interprovincial des poulets sont détenteurs de permis délivrés par les PPC en vertu du Règlement sur l'octroi de permis visant les poulets du Canada. Jusqu'aux décisions rendues par la Régie qui sont attaquées, il n'y avait aucune limite quantitative, outre celles imposées par les contingents, au commerce interprovincial des poulets par les producteurs détenant des permis. À l'automne 2009, les Chicken Farmers of Ontario (CFO), l'équivalent ontarien des EVQ, ont décrété un moratoire ayant pour effet de limiter le volume de poulets vivants de l'Ontario pouvant être mis en marché auprès d'acheteurs du Québec, réduisant ainsi la capacité d'approvisionnement de ceux-ci. Ce moratoire valait à l'origine pour une période déterminée, mais il a été renouvelé de période en période et est toujours en vigueur à ce jour. La Régie a rendu sa première décision attaquée après avoir été saisie de différentes demandes concernant l'approbation de modifications réglementaires par les EVQ, l'Association des abattoirs avicoles du Québec inc. (AAQ) et l'Association des acheteurs de volaille du Québec inc. (AAAQ). La Régie a donné suite à la proposition commune des EVQ et de l'AAQ, en décidant d'ajouter un second alinéa à l'article 5.11 de la sentence arbitrale tenant lieu de convention entre les EVQ et les deux associations et en approuvant les modifications réglementaires demandées. En approuvant le Règlement modifiant le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet, elle a inséré un alinéa après le premier alinéa de l'article 58.6 du Règlement sur la production et la mise en marché du poulet. Les modifications empêchent les producteurs qui avaient des ententes d'approvisionnement avec des acheteurs dont le domicile est à l'extérieur du Québec pour la période A-95, soit la période allant du 6 décembre 2009 au 30 janvier 2010, d'augmenter le volume de leurs ventes pour la période A-97 (sous réserve de la question du pourcentage d'utilisation des quotas), soit la période allant du 28 mars 2010 au 22 mai 2010, et interdisent aux producteurs qui n'avaient aucune entente d'approvisionnement pour la période A-95 de convenir de vendre à un acheteur à l'extérieur du Québec pour la période A-97. Le 18 janvier 2010, les CFO ont décidé de maintenir leur moratoire pour la période A-98 et, le lendemain, un décret ayant notamment pour effet d'empêcher les abattoirs du Québec de s'approvisionner en poulets de cette province a été pris au Nouveau-Brunswick. Les EVQ ont refusé d'approuver les ententes d'approvisionnement qui avaient été signées pour la période A-98 et qui n'entraient pas dans les limites posées par les modifications approuvées dans la première décision attaquée. La Régie a prolongé le plafonnement des ventes à l'extérieur du Québec pour les périodes A-101 à A-108, soit jusqu'au 28 janvier 2012. Les producteurs requérants demandent que soient cassées et annulées les décisions établissant un plafonnement des ventes à l'extérieur du Québec pour les périodes A-98 à A-108. Ils invoquent essentiellement les mêmes motifs que devant la Régie quant à l'absence de pouvoir des EVQ et au caractère inconstitutionnel des modifications réglementaires approuvées par la Régie. Ils affirment que la Régie n'a pas respecté la législation en vigueur en approuvant ces modifications ni l'Accord fédéral-provincial relatif à la mise en place d'un système global de la commercialisation du poulet mis en place en 2001 pour modifier ou remplacer l'accord fédéral-provincial de 1978.

Décision
La question de savoir si les Éleveurs ont le pouvoir d'adopter les modifications réglementaires qui ont été approuvées par la Régie commande l'application de la norme de la décision correcte puisqu'il s'agit d'une question de compétence stricto sensu. La question de la compatibilité de ces modifications avec le Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation des poulets (le règlement fédéral) emporte l'application de cette même norme. Les PPC ont déterminé, dans l'Ordonnance visant la délégation de pouvoirs par l'office appelé Les Producteurs de poulet du Canada (la délégation), les limites dans lesquelles les offices provinciaux, dont les EVQ, peuvent exercer les fonctions d'allouer et d'administrer les contingents fédéraux qui leur sont délégués, et ce, tel qu'il est notamment prévu à l'article 9 de la Proclamation visant les Producteurs de poulet du Canada. Ainsi, ces fonctions doivent être exercées «conformément» au règlement fédéral, et ce, tel qu'il est prévu à l'article 2 (1) de la délégation. L'article 3 de la délégation pose également des limites en prévoyant que si, dans l'exercice des fonctions qui lui sont déléguées et quant aux questions dont la liste figure dans cette disposition, l'office provincial applique les ordonnances, règlements et règles de la province, il ne peut le faire que dans la mesure où ceux-ci sont compatibles avec le règlement fédéral. La liste se trouvant à l'article 3 b) de la délégation fait état du droit à un contingent fédéral, des facteurs qui servent à le fixer, de son augmentation ou sa réduction, de sa répartition entre les producteurs, de son utilisation et des ententes de commercialisation avec les transformateurs. Les mis en cause prétendent que les articles 4 b) et 4 c) du règlement fédéral donnaient aux EVQ la latitude d'adopter les modifications réglementaires approuvées par la Régie. Or, ni l'une ni l'autre de ces dispositions n'ont cette portée. L'article 4 ne détermine que les conditions d'admissibilité à un contingent fédéral. Il ne peut être interprété comme permettant implicitement aux EVQ de modifier la teneur de l'article 5, qui établit la quantité de poulets qu'un producteur admissible est autorisé à commercialiser au titre d'un contingent fédéral. Il faut interpréter les deux dispositions de façon à les concilier tout en leur donnant effet. L'article 4 b) pose une difficulté d'interprétation en raison de la différence entre le libellé des versions française et anglaise. La version française établit comme condition d'admissibilité que le producteur se conforme aux ordonnances, règlements et règles de l'office provincial, sans autre précision, tandis que la version anglaise ajoute «in connection with that provincial quota». Le test applicable à la recherche du sens commun des deux versions favorise le sens le plus restreint, soit celui de la version anglaise. Étant donné que l'article 1 du règlement fédéral définit le contingent provincial comme le nombre de kilogrammes de poulet qu'un producteur est autorisé à commercialiser sur le marché intraprovincial, seuls les ordonnances, règlements et règles concernant ce contingent devraient être respectées par un producteur afin qu'il soit admissible à un contingent fédéral suivant l'article 4 b). En l'espèce, les modifications réglementaires approuvées ne sont en rien relatives au contingent provincial puisqu'elles portent strictement sur le contingent fédéral. Il n'est donc pas nécessaire de les respecter, en vertu de l'article 4 b) du règlement fédéral, pour être admissible à un contingent fédéral. Le sens commun aux deux versions correspond également à l'intention du législateur. C'est plutôt l'article 4 c) qui, en renvoyant à l'article 3 d), porte sur les règles que les EVQ peuvent appliquer en ce qui concerne le contingent fédéral. Il s'agit des règles que l'office provincial est autorisé par les PPC à appliquer au nom de ceux-ci dans la fonction qui consiste à attribuer et administrer les contingents fédéraux en vertu d'une délégation de pouvoirs suivant l'article 22 (3) de la Loi sur les offices des produits agricoles. En renvoyant ainsi à la délégation, cette disposition réitère les limites qui y sont prévues et les contraintes de fond auxquelles elle renvoie. Pour que l'on puisse considérer que la délégation habilitait les EVQ à adopter et à appliquer les modifications réglementaires approuvées, lesquelles visent strictement le contingent fédéral, il aurait fallu que celles-ci soient compatibles avec le règlement fédéral. Or, les modifications approuvées en l'espèce ont pour effet d'empêcher les producteurs qui avaient des ententes d'approvisionnement avec des acheteurs dont le domicile est à l'extérieur du Québec pour la période A-95 d'augmenter le volume de leurs ventes à l'extérieur du Québec et d'interdire aux producteurs qui n'avaient aucune entente d'approvisionnement pour cette période de convenir de vendre à un acheteur à l'extérieur du Québec, et ce, jusqu'au 28 janvier 2012. L'article 5 du règlement fédéral prévoit qu'un producteur est autorisé à commercialiser sur les marchés interprovincial ou d'exportation tout le contingent provincial qu'il n'a pas commercialisé sur le marché intraprovincial. La commercialisation comprend notamment la vente. Ainsi, les règlements approuvés contredisent directement le règlement fédéral; ils interdisent ce que celui-ci autorise, ce qui correspond à la notion de «conflit véritable». La délégation ne peut être interprétée comme autorisant les EVQ à adopter les modifications réglementaires incompatibles avec le règlement fédéral qu'elle a soumises à la Régie pour approbation. Rien dans l'article 93 de Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche n'exige que les EVQ maintiennent au même niveau les contingents de production et les contingents pour la vente sur le marché extraprovincial. Au contraire, ils peuvent contingenter la production et la mise en marché, y compris la vente, en les assujettissant aux conditions, restrictions et prohibitions qu'ils déterminent. Les restrictions et prohibitions qui résultent des modifications réglementaires approuvées par la Régie sont à première vue permises en vertu de l'article 93 de la loi, et ce, malgré les effets disparates qu'elles entraînent sur les producteurs quant à la vente de leurs produits sur le marché extraprovincial. Les modifications réglementaires approuvées par la Régie empiètent sur la compétence fédérale en matière de commerce interprovincial en limitant celui-ci pour certains producteurs et en le prohibant pour d'autres. Rien ne permet de croire que l'objet des modifications, soit la protection d'une certaine capacité d'approvisionnement pour les acheteurs du Québec dans le but de favoriser une mise en marché efficace et ordonnée, ne serait qu'un prétexte et que le véritable but des modifications serait la réglementation du commerce interprovincial. L'objet des modifications est donc intraprovincial. L'effet direct des modifications est cependant de plafonner le commerce interprovincial pendant la durée des négociations entre le Québec et l'Ontario. Leur effet pratique est que l'offre additionnelle qui aurait pu être dirigée vers des acheteurs à l'extérieur du Québec demeurera disponible pendant cette période pour les acheteurs du Québec. La nature de la mesure, soit le plafonnement plutôt que l'interdiction pure et simple, la durée temporaire de celle-ci, bien qu'elle soit encore indéterminée, et la preuve produite quant au caractère peu substantiel de ses répercussions sont des éléments qui militent en faveur de sa constitutionnalité. Il n'est pas possible de conclure que le caractère véritable des modifications approuvées passe outre à l'empiétement accessoire permis en droit constitutionnel. Ce qui domine est un but lié à la compétence provinciale en matière d'ouvrages et d'entreprises de nature locale, et les effets des modifications ne sont pas si graves qu'il faille conclure que l'objet véritable de ces mesures était le commerce interprovincial et d'exportation. Toutefois, un règlement valide sur le plan du partage des pouvoirs parce qu'il n'empiète qu'accessoirement sur une compétence fédérale peut néanmoins être inopérant en raison de incompatibilité avec une loi ou un règlement fédéral, ce qui est le cas en l'espèce. Le règlement fédéral validement adopté en vertu de l'article 91 paragraphe 2 de la Loi constitutionnelle de 1867 est prépondérant sur toute mesure provinciale incompatible. Les décisions de la Régie ayant approuvé les modifications réglementaires doivent être déclarées inopérantes vu leur incompatibilité avec le règlement fédéral.

Suivi :  

Requête pour permission d'appeler déférée à la formation de la Cour qui entendra l'appel (C.A., 2011-11-01), 500-09-022107-114, 2011 QCCA 2020, SOQUIJ AZ-50800238.

Requête pour permission d'appeler déférée à la formation de la Cour qui entendra l'appel (C.A., 2011-11-01), 500-09-022109-110, 2011 QCCA 2022, SOQUIJ AZ-50800240.

Requête pour permission d'appeler déférée à la formation de la Cour qui entendra l'appel (C.A., 2011-11-01), 500-09-022087-118, 2011 QCCA 2018, SOQUIJ AZ-50800236.
Requête pour permission d'appeler déférée à la formation de la Cour qui entendra l'appel (C.A., 2011-11-03), 500-09-022123-111, 2011 QCCA 2029, SOQUIJ AZ-50801342.

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