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mercredi 14 décembre 2011

L’obligation de l’organisme d’assumer la défense d’un élu : quand s’applique-t-elle?

par François-Xavier Robert
Ordre des agronomes du Québec

Plusieurs lois québécoises prévoient l’obligation pour un organisme d’assumer la défense des personnes élues pour le diriger. On peut se demander cependant si cette obligation s’applique à toutes les procédures judiciaires ou administratives ou seulement à certaines d’entre elles. C’est à cet exercice d’interprétation que se livre la Cour d’appel dans l’arrêt Commission scolaire English-Montreal c. Feldman, 2011 QCCA 2251.

Les faits

L’intimé est commissaire à la commission scolaire appelante. Au cours des premiers mois de son mandat, il fait face à trois problèmes distincts : la contestation judiciaire de son élection au poste de commissaire par le candidat déchu, une plainte pour harcèlement criminel déposée contre lui ainsi qu’une série de plaintes portées auprès du Commissaire à l’éthique.

Deux des trois procédures finissent en queue-de-poisson : le candidat déchu se désiste de sa contestation judiciaire de l’élection, tandis que la plainte pour harcèlement est classée sans suite. Le Commissaire à l’éthique décide quant à lui de suspendre le traitement des plaintes visant l’intimé.

Dans les trois cas, l’intimé demande à l’appelante d’assumer sa défense et de payer les honoraires encourus, ce qu’elle omet de faire.

L’intimé intente contre l’appelante un recours contenant des conclusions en mandamus, en jugement déclaratoire et en dommages-intérêts contre l’appelante.

La Cour supérieure, dans un jugement rendu le 8 octobre 2009, accueille en partie le recours de l’intimé. Le juge de première instance estime que l’article 177.2 de la Loi sur l’instruction publique (ci-après appelée « LIP »), ici en cause, impose à l’appelante d’assumer la défense de l’intimé par rapport à l’enquête effectuée par les policiers et par le processus entrepris devant le Commissaire à l’éthique. Toutefois, la Cour supérieure conclut que pareille obligation n’existe pas par rapport à une contestation judiciaire d’une élection et refuse de condamner l’appelante au paiement des honoraires extrajudiciaires encours en première instance pour la préparation et le débat quant au mérite de la requête introductive d’instance.

Insatisfaites du jugement, les deux parties portent l’affaire devant la Cour d’appel.

La décision

L’article 177.2 LIP indique ce qui suit :
La Commission scolaire assume la défense d'un membre du conseil des commissaires qui est poursuivi par un tiers pour un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions. 
Dans le cas d’une poursuite pénale ou criminelle, la commission scolaire peut exiger du membre poursuivi le remboursement des dépenses engagées pour sa défense, sauf si ce dernier avait des motifs raisonnables de croire que sa conduite était conforme à a loi, si la poursuite a été retirée ou rejetée ou s’il a été libéré ou acquitté. 
En outre, la commission scolaire peut exiger le remboursement des dépenses engagées pour la défense d’un membre qui a été reconnu responsable du préjudice causé par un acte qu’il a accompli de mauvaise foi dans l’exercice de ses fonctions. »
Une disposition similaire existe dans différentes lois. Cependant, comme on le verra plus loin, le libellé varie d’une loi à l’autre, ce qui peut susciter des différences d’application.

La Cour d’appel conclut ainsi quant à l’application de l’article 177.2 LIP aux différentes procédures entreprises contre l’intimé.

La Cour d’appel confirme le bien-fondé de la décision du juge de première instance à savoir que l’article 177.2 LIP ne s’applique pas à une contestation judiciaire de l’élection d’un commissaire. À cet effet, la Cour d’appel écrit ce qui suit :
[23] […] En toute matière, seul est visé « l’acte accompli [par le commissaire] dans l’exercice de ses fonctions ». Les gestes posés avant l’entrée en fonction ne sont, à l’évidence, pas couverts ici. Il n’en va pas de même dans le monde municipal puisque le législateur oblige la municipalité à « assumer la défense d’une personne dont l’élection comme membre du conseil de la municipalité est contestée ». […] Si on avait voulu aller dans la même direction, il était facile pour s’en inspirer. On s’en est bien gardé.
La Cour d’appel se penche ensuite sur l’application de l’article 177.2 LIP aux frais encourus par rapport à l’enquête tenue par les policiers suite à la plainte pour harcèlement criminel.

La Cour supérieure avait quant à elle donné raison à l’intimé sur ce point. La Cour d’appel, après avoir référé à la doctrine quant au sens de l’expression « poursuite en justice », diverge d’avis :
[29] Les termes utilisés à l'article 177.2 vont dans le même sens : il est question de « poursuite pénale ou criminelle », de « dépenses engagées pour sa défense ». L'on réfère aussi au retrait ou au rejet de la poursuite, à la libération ou à l'acquittement, encore des termes inconciliables avec une seule enquête de police. L'enquête de police est un préalable à la poursuite, mais une enquête ne signifie pas une poursuite. L'enquête constitue un processus distinct qui peut déboucher sur une décision de ne pas poursuivre. 
[30] La réponse serait la même s'il s'agissait d'Interpréter la Loi sur les cités et villes ou le Code municipal. Il doit y avoir, dans ce cas, une procédure dont est saisi un tribunal, défini comme « une personne ou un organisme exerçant des fonctions quasi-judiciaires ». L'enquêteur de police n'exerce pas une fonction quasi-judiciaire. La Loi sur l'assemblée nationale fait, à l'évidence, bande à part. Son régime protège les députés et les anciens députés cités à comparaître à l'occasion d'une enquête ou d'une pré-enquête. Rien de tel ici. 
[31] Ajoutons que l'intimé n'a été ni arrêté ni détenu au sens de l'article 10 b) de la Charte. Certains pourraient faire valoir que l'article 177.2 LIP doit être interprété de manière à conférer, dans un tel cas de figure, la même protection au commissaire de sorte que la commission scolaire assume, dès ce moment, sa défense. Il n'est pas opportun de trancher cette question dans le cadre de cette affaire. 
[32] J'estime donc que les frais d'avocat engagés par l'intimé en raison de l'enquête de police ne doivent pas être assumés par l'appelante. Il n'y a pas eu de poursuite pénale ou criminelle. L'intimé n'a pas été poursuivi, une fois l'enquête close. L'étape cruciale n'a pas été franchie. Ce moyen doit échouer.
Enfin, la Cour d’appel en vient à déterminer si l’article 177.2 LIP s’applique au processus entrepris devant le Commissaire à l’éthique.

À cet effet, la Cour d’appel procède à l’analyse des dispositions pertinentes et conclut qu’il ne faut pas restreindre l’application de l’article 177.2 LIP aux seules demandes devant les tribunaux judiciaires :
[44] Il s'agit là d'un processus d'enquête et de décision en matière disciplinaire, pris en charge par le Commissaire à l'éthique, un tiers, agissant comme poursuivant. […] 
[45] Au contraire du processus en matière criminelle, qui comporte une étape d'enquête distincte de l'étape de la poursuite, le commissaire visé par une plainte disciplinaire fait face à une procédure tout-en-un. Dès le dépôt d'une plainte, il est à risque d'être blâmé et sanctionnée et doit pouvoir se défendre pleinement. 
[...] 
[51] Ainsi, je conclus que les termes utilisés à l'article 177.2 LIP ne limitent pas l'application de la disposition aux seules poursuites devant les tribunaux judiciaires. Ils permettent l'interprétation libérale et généreuse préconisée par le juge de première instance. L'intimé est donc poursuivi par un tiers, au plan éthique ou disciplinaire, pour des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, et l'appelante doit assumer sa défense.
Après avoir statué sur l’application de l’obligation d’assumer la défense face aux différents types de procédures, la Cour d’appel se penche sur la demande en remboursement des honoraires extrajudiciaires encourus par l’intimé pour faire valoir ses prétentions dans le présent dossier. Elle conclut au bien-fondé d’une ordonnance de dédommagement quant aux honoraires extrajudiciaires et ce, même en l’absence d’abus de droit. À cet effet, la Cour d’appel accorde une importance au caractère particulier d’une telle poursuite :
[55] Cette affaire est toute particulière. Il ne revenait pas à l'intimé de faire les frais de l'interprétation de l'article 177.2 LIP alors qu'il devait être défendu par l'appelante en cas de poursuite, une protection accordée par le législateur pour protéger les personnes qui décident de briguer un poste électif et de servir leur collectivité. Sans une ordonnance dédommageant l'intimé, la protection législative qui lui est accordée deviendrait théorique. Au surplus, plusieurs dispositions semblables à l'article 177.2 bénéficieront de l'éclairage donné ici. La cause en est une d'intérêt public qui déborde le litige civil ordinaire et requiert de trancher des questions nouvelles. 
[56] Le juge de première instance aurait dû faire droit, exceptionnellement, à cette demande légitime de l'intimé. Ainsi, je retournerais le dossier devant la Cour supérieure pour que le quantum de la réclamation de l'intimé soit étudié et déterminé. 
[57] Pour ces motifs, je propose d'accueillir l'appel principal pour partie, avec dépens contre l'appelante, d'infirmer pour partie le jugement de première instance et de préciser que les frais de défense que doit rembourser l'appelante, et qui s'élèvent à 2 500 $, ne concernent que les frais relatifs aux plaintes disciplinaires. »
Le texte intégral du jugement est disponible ici: http://bit.ly/vNLJXc

Référence neutre: [2011] CRL 495

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