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vendredi 2 décembre 2011

10 jugements d’intérêts en matière de droit acquis

Par Nathan Williams
Tremblay, Savoie, Lapierre s.e.n.c.

La notion de droit acquis peut s’avérer nébuleuse pour quiconque ne s’y est jamais intéressé. Dans l’optique d’éclaircir les grands principes de celle-ci, nous vous présentons dix jugements dont la renommée n’est plus à faire dans ce domaine. À titre de préambule, mentionnons qu’il est possible de soulever l’existence de droits acquis dans différents contextes et que les dispositions applicables et les principes sous-jacents pourront varier en conséquence. Les dispositions habituellement en cause sont les suivantes :

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, L.R.Q., c A-19.1, art. 113 (ci-après « L.a.u. »)
Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., c P-41.1, art. 101 (ci-après « LPTAQ »)
Loi sur la qualité de l'environnement, L.R.Q., c Q-2, art. 22 (ci-après « L.Q.E. »)


« Les principales conditions d'existence des droits acquis sont bien connues, maintes fois exposées en doctrine et en jurisprudence.

a. Les droits acquis n'existent que lorsque l'usage dérogatoire antérieur à l'entrée en vigueur des dispositions prohibant un tel usage était légal.
b. L'usage existait en réalité puisque la seule intention du propriétaire ou de l'usager ne suffit pas.
c. Le même usage existe toujours ayant été continué sans interruption significative.
d. Les droits acquis avantagent l'immeuble qui en tire profit. De tels droits ne sont pas personnels, mais cessibles, suivant l'immeuble dont ils sont l'accessoire.
e. Ils ne peuvent être modifiés quant à leur nature et parfois quant à leur étendue bien que les activités dérogatoires peuvent être intensifiées en certains cas.
f. La seule qualité de propriétaire ne suffit pas quant aux droits acquis. »

Cet arrêt traite également de la perte des droits acquis à l’exploitation d’une carrière.

La Cour d’appel y reconnaît ainsi notamment que des activités d’extraction sont généralement intermittentes et qu’une exploitation restreinte ou la simple absence d’équipement sur les lieux ne constituent pas une preuve de l’abandon de l’exploitation.

Elle ajoute par ailleurs qu’en matière de continuité ou d’abandon des opérations, il faut considérer l’intention de l’exploitant d’abandonner son exploitation. La Cour mentionne qu’il faut également tenir compte de la nature de l’exploitation et des circonstances dans lesquelles un abandon d’usage est invoqué.

● Relativement à la prise en considération de l’intention quant à la détermination d’un abandon, voir également Saint-Laurent (Ville) c. 2426-4640 Québec inc., (CA)  et Centre du Plateau (Chicoutimi) Inc. c. Saguenay (Ville), 2005 (CS) 
Dans cet arrêt dorénavant célèbre, la Cour suprême du Canada a établi que la question des limitations aux droits acquis doit être abordée de la façon suivante : (1) Il faut d’abord qualifier la fin visée par l’usage préexistant, c'est-à-dire « la nature des activités réellement exercées sur le site avant l’entrée en vigueur des restrictions édictées dans le nouveau règlement ». (2) Il faut analyser le degré d’intensification, lequel ne doit pas entraîner un changement dans le genre d’activité exercé quant à ses effets sur le voisinage. (3) Les nouvelles activités ne doivent pas s’étendre au-delà de celles initialement exercées, au risque d’être jugées trop éloignées de ces dernières. (4) Lorsque ces activités sont exercées dans les limites des précédentes, la Cour doit soupeser l’intérêt du détenteur de droits acquis en regard de l’intérêt de la collectivité et ce, tenant compte de la nature de l’usage préexistant, du degré de proximité et des nouveaux effets ou de l’aggravation des effets sur le voisinage.

Dans ce jugement, la Cour d’appel était appelée à se prononcer sur le sens à donner aux paragraphes 14 et 18 de l’article 113 L.a.u., plus particulièrement quant à savoir s’ils permettaient à la Ville de Magog de forcer Les Restaurants McDonald du Canada ltée à rendre ses enseignes conformes à la nouvelle réglementation. Ce faisant, la Cour se prononce sur la notion de rétroactivité : « La législation étudiée n’est pas rétroactive, mais pose un problème de l’application prospective des effets de nouvelles normes sur des droits acquis ».

La Cour mentionne que si le paragraphe 18 de l’article 113 de la L.a.u. établit une règle générale à l’effet que les municipalités ne sauraient abolir des usages dérogatoires établis, le paragraphe 14 institue une règle particulière et reconnaît un pouvoir municipal de réglementation des affichages déjà en place, y compris les enseignes, s’étendant au maintien des enseignes existantes. Elle conclut que la nouvelle réglementation a ainsi un effet immédiat dans le temps, non seulement à l’égard des enseignes installées postérieurement, mais aussi de celles qui l’avaient été auparavant.

La Cour d’appel s’y prononce sur la possibilité pour un détenteur de droits acquis d’étendre l’usage préexistant. Mentionnant que la jurisprudence reconnaît le droit à un commerçant d’améliorer et d’agrandir son commerce dans des limites raisonnables, la Cour y énonce que :

« Normalement, les droits acquis sont figés dans le temps et l’espace, tout en n’empêchant pas l’exercice normal de l’activité ni l’accroissement des profits, par exemple, parce que l’entreprise procéderait à de plus nombreuses réparations ou à un mode d’opération qui permet de faire plus vite et donc un plus grand nombre de réparations par jour. »

Elle ajoute toutefois que « l’usage sur ce terrain doit être le même que celui protégé sur le terrain original » soit, en l’espèce, un usage réservé au stationnement de quelques rares véhicules. En cas contraire, il y a lieu de restreindre l’usage par des ordonnances, mais non de déclarer qu’il y a eu perte de droit à un usage dérogatoire.

5.Perron c. Bois-des-Filion (Ville de), 2005 QCCA 34 [en application du paragraphe 118 (3) L.a.u.]
Dans cet arrêt, la Cour d’appel était appelée à se prononcer quant à l’application du paragraphe 118 al. 2 (3) L.a.u qui prévoit que le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement pour « ordonner que la reconstruction ou la réfection de tout bâtiment détruit ou devenu dangereux ou ayant perdu au moins la moitié de sa valeur par suite d'un incendie ou de quelques autres causes soit effectuée en conformité avec les règlements en vigueur au moment de cette reconstruction ou réfection. »

L’appelant soutenait que le kiosque de vente de fruits et légumes détruit était un bâtiment accessoire à l’usage principal de ses terres agricoles, protégé par des droits acquis.

La Cour réitère que lorsqu’il y a un ensemble de bâtiments dont chacun est indispensable à un usage unique de l’ensemble, il faut considérer la valeur de tous ces bâtiments pour déterminer s’il y a eu destruction à 50 %. Elle précise toutefois qu’en l’espèce, le kiosque ne faisait pas partie d’un ensemble de bâtiment parce qu’il n’était pas indispensable à un usage unique de cet ensemble. Il fallait donc considérer la valeur de ce seul bâtiment pour déterminer s’il y avait destruction à 50 %.

6. Lafarge Canada inc. c. Québec (Procureur général), 1994 (C.A.)
La Cour d’appel y interprète l’article 22 L.Q.E. et plus particulièrement, l’expression « entreprendre l’exploitation d’une industrie » qui y figure, et ce, dans le contexte où l’exploitation en cause existait depuis 1964, mais avait fait l’objet d’une vente en bloc postérieurement à l’adoption de la loi.

La Cour d’appel réitère que le premier sens à donner à cette expression est celui de « commencer », de « débuter » l’exploitation et que l’alinéa 22 al. 1 L.Q.E. ne peut s’appliquer aux entreprises qui étaient en opération avant le 21 décembre 1972. Elle en vient également à la conclusion que cette interprétation donnée au mot « entreprendre » vaut tout aussi bien pour l’industrie qui n’a pas cessé d’être exploitée par le même exploitant que lorsqu’il y a eu changement de ce dernier.

7. Sablière C.D.R. Inc. c. Corporation Municipale de l’Ange-Gardien, 1992 (C.A.)
La Cour d’appel s’y prononce sur le droit à l’agrandissement d’une sablière sur une propriété dans son entier. En l’espèce, la Sablière n’avait exploité jusqu’alors qu’une partie des lots sur lesquels elle se réclamait de droits acquis.

La Cour d’appel mentionne qu’en matière d’extraction, « les droits acquis ne s’arrêtent pas au périmètre de l’exploitation actuelle, mais s’étendent, comme il se doit, aux parties voisines des mêmes lots appartenant au même propriétaire, faisant partie du même banc de gravier ». Elle ajoute toutefois que l’intention du propriétaire ne suffit pas et qu’il faut un usage réel même si celui-ci n’est qu’à une échelle réduite.

La Cour d’appel énonce ainsi que les droits acquis s’étendent à tout le banc de gravier compris dans les lots appartenant à la Sablière, ces derniers pouvant être exploités progressivement au rythme des besoins comme c’est le cas quant aux exploitations extractives.

8. Corporation municipale de la Ville de Bécancour c. Enfoui-Bec inc., 1994 (C.A.)

La Cour d’appel y reconnaît que « les activités d’enfouissement sont de la nature d’une exploitation systématique et progressive qui, à mesure qu’elle se développe et s’étend sur son territoire, s’achemine vers sont point d’aboutissement » et dont les limites résident, à ce titre, dans l’espace qui lui est imparti.

La Cour assimile ainsi ces activités aux activités extractives puisque chacune d’elles se définit par l’espace qui les confine. Ce faisant, la Cour mentionne qu’on « ne peut limiter l’usage protégé par des droits acquis à la seule cellule actuellement exploitée en faisant fi de l’expansion territoriale potentielle » qui est de l’essence même de l’activité exercée.

La Cour ajoute que le pouvoir conféré aux municipalités au paragraphe 18 de l’article 113 de la L.a.u ne peut « empêcher l’accroissement naturel des activités normales et habituelles rattachées à un usage protégé et qui forme l’essence même de l’entreprise exploitée ».

La Cour souligne néanmoins que la « situation juridique serait fort différente si l’unité territoriale d’exploitation était remise en cause » ou encore, « si l’acquisition avait été réalisée auprès d’un tiers afin d’étendre l’exploitation sur des terrains voisins ».

9. Veilleux c. Québec (Commission de la protection du territoire agricole), 1989 CanLII 82 (C.S.C.) [en application de l’article 101 LPTAQ]
Dans cette affaire, la Cour d’appel était appelée à décider si la présence d’une fondation de pierres et d’un plancher en bois d’une résidence construite en 1945 et démolie en 1976 constituait une utilisation du lot à une fin autre que l’agriculture au sens de l’article 101 de la LPTAQ (adoptée en 1978) :
« l'article 101 ne reconnaît pas de droits acquis lorsqu'un lot n'est pas utilisé à des fins d'agriculture, mais bien lorsqu'il est utilisé à une fin autre que l'agriculture. Un terrain inutilisé n'est pas utilisé à des fins d'agriculture. Mais, précisément parce qu'il est inutilisé, il n'est pas non plus utilisé à une fin autre que l'agriculture, comme l'exige l'art. 101. »

Et se prononçant sur la notion d’utilisation passive :
« On se rend compte que l'exemple d'utilisation passive a été qualifié: il s'agit de fondations pour un projet de construction retardé. Selon moi, il s'agit là non pas d'une utilisation passive, mais d'une utilisation active temporairement suspendue, mais qui n'en devient pas passive pour autant. Si cette utilisation devait retarder très longtemps ou indéfiniment, à un certain moment, il y aurait abandon de cette utilisation active, ce qui est une question de fait. »

● À noter que cet arrêt fait partie d’une « trilogie » rendue le même jour par la Cour suprême : Gauthier c. Québec (Commission de la protection du territoire agricole), 1989 CanLII 83 et Venne c. Québec (Commission de la protection du territoire agricole), 1989 CanLII 84.

10. Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Boerboom, 2006 QCCQ 1517Q (conf. en appel par Boerboom c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, 2008 QCCA 241)
Dans cette affaire, le requérant demandait à la Commission de la protection du territoire agricole de lui émettre une autorisation pour la construction d’une deuxième résidence sur une superficie bénéficiant de droits acquis, ce qui lui fut refusé par cette dernière.

En appel de la décision du Tribunal administratif du Québec infirmant la décision de la Commission, la Cour du Québec est appelée à se prononcer sur « l’interprétation à donner à l’exception (article 101.1) de l’exception (droit acquis) ». La Cour en vient à la conclusion que :
« Dans l'expression « ajouter une nouvelle utilisation principale à une fin autre que l'agriculture », le législateur a entrevu qu'il y a déjà une utilisation autre que l'agriculture; puisqu'il parle « d'ajouter » et de « nouvelle », il ne parle pas de la même utilisation; il parle d'une utilisation autre que celle existante. »

La Cour mentionne que la Commission ne peut « empêcher une intensification qui n’entraîne pas de changement dans le genre d’activité ou dans la finalité », mais précise que le droit reconnu à une utilisation sur une superficie précise est limité à la fois en superficie et quant au type d’utilisation.

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