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mercredi 25 janvier 2012

La Cour suprême se prononce sur la norme de contrôle judiciaire des règlements municipaux

par François-Xavier Robert
Ordre des agronomes du Québec

L’état du droit quant à la norme de contrôle par un tribunal supérieur de décisions ou d’actes administratifs est souvent complexe, et ce, même (ou surtout) pour les juristes. Toutefois, depuis l’arrêt Dunsmuir, on remarque cependant une heureuse tendance des tribunaux supérieurs à aller vers la simplification. L’arrêt Catalyst Paper Corporation c. North Cowichan (2012 CSC 2), rendu le 20 janvier 2012, suit-il cette tendance?

Les faits

L’appelante exploite une papetière sur le territoire de l’intimée, une corporation municipale. Le développement immobilier du secteur a mené à une augmentation de la valeur des immeubles résidentiels qui s’y trouve, hausse qui a épargné les bâtiments industriels de l’appelante.

Dans le but d’éviter de pénaliser ses résidents de longue date de la municipalité qui avaient vu la valeur de leur maison augmenter drastiquement, l’intimée décide de fixer un taux d’imposition plus faible pour les résidences et d’augmenter celui applicable aux immeubles de l’appelante.

Des discussions ont eu lieu entre les parties et des modifications au profit de l’appelante, alors en difficulté financière, ont été apportées par l’intimée. Toutefois, l’appelante a décidé de s’adresser aux tribunaux pour faire casser le règlement de taxation, estimant que ce dernier était illégal puisque déraisonnable.

Les tribunaux britanno-colombiens ayant confirmé la légalité du règlement attaqué, l’appelante porte la bataille à la Cour suprême du Canada.

La question en litige

La Cour suprême est appelée à se prononcer sur les critères pouvant justifier la révision judiciaire des règlements municipaux en matière de taxation.

La décision

Les motifs de la décision sont écrits par la juge en chef et partagés par l’ensemble du banc ayant entendu la cause.

La Cour commence par faire un bref rappel de quelques notions de base quant au contrôle judiciaire et aux pouvoirs des municipalités.

Le contrôle judiciaire est basé sur le principe que les actions de l’État doivent être conformes à la Loi et que c’est dans cette optique que les tribunaux exercent un pouvoir de contrôle. Quant à elles, les municipalités n’ont que les pouvoirs qui leur sont délégués par les législatures provinciales. En conséquence, leurs règlements doivent respecter les contraintes législatives qui leur sont imposées, faute de quoi de tels actes pourront être déclarés nuls. Il en va de même si les municipalités négligent de respecter les exigences procédurales qui leur sont applicables
[15] Contrairement au Parlement et aux législatures provinciales, qui jouissent d’un pouvoir législatif inhérent, les organismes de réglementation ne peuvent exercer que les pouvoirs législatifs qui leur ont été délégués. Leur pouvoir discrétionnaire n’est pas sans limites. La primauté du droit exige que le contrôle judiciaire de la législation déléguée s’assure que celle-ci est bien conforme à la raison d’être et à la portée du régime législatif sous lequel elle a été adoptée. Il faut présumer que le législateur qui délègue un pouvoir s’attend à ce que celui-ci soit exercé de manière raisonnable. Il a été reconnu dans de nombreux cas que les tribunaux peuvent réviser le contenu des règlements municipaux afin d’assurer l’exercice légitime du pouvoir conféré aux conseils municipaux et à d’autres organismes de réglementation […]
La Cour suprême remet en cause la distinction que certains ont faite entre la sphère politique et la sphère « législative » ou « réglementaire », vu le lien étroit entre ces éléments. Comme l’indique le tribunal « en exerçant son pouvoir législatif délégué, une municipalité doit faire des choix de politique qui relèvent raisonnablement de l’étendue de l’autorité qui la législature lui a octroyée » [par. 14].

Dans le dossier en cause, les parties, si elles s’accordent sur la norme à appliquer, divergent d’avis quant à savoir aux critères qui permettent de savoir si le règlement est raisonnable :
[17] […] La question cruciale est de savoir quels facteurs le tribunal de révision doit prendre en compte pour déterminer quelles sont les issues possibles raisonnables. S’agit-il du groupe restreint de facteurs objectifs ayant trait à la consommation que propose Catalyst? Ou s’agit-il plutôt d’un éventail plus large de facteurs sociaux, économiques et politiques, comme le prétend le district de North Cowichan?
La Cour suprême indique qu’il faut distinguer les décisions quasi judiciaires des règlements municipaux. En effet, ces derniers sont basés sur un ensemble de facteurs non juridiques qu’ils soient sociaux, économiques ou purement politiques.

Le tribunal rejette les prétentions de l’appelante à l’effet que, depuis l’arrêt Dunsmuir, a le caractère raisonnable d’un règlement en matière d’impôt foncier doit s’apprécier uniquement en fonction de facteurs objectifs :
[24] Il est donc clair que les tribunaux appelés à réviser le caractère raisonnable de règlements municipaux doivent le faire au regard de la grande variété de facteurs dont les conseillers municipaux élus peuvent légitimement tenir compte lorsqu’ils adoptent des règlements. Le critère applicable est le suivant : le règlement ne sera annulé que s’il s’agit d’un règlement qui n’aurait pu être adopté par un organisme raisonnable tenant compte de ces facteurs. Le fait qu’il faille faire preuve d’une grande retenue envers les conseils municipaux ne signifie pas qu’ils ont carte blanche. 
[25] La norme de la décision raisonnable restreint les conseils municipaux en ce sens que la teneur de leurs règlements doit être conforme à la raison d’être du régime mis sur pied par la législature. L’éventail des issues raisonnables est donc circonscrit par la portée du schème législatif qui confère à la municipalité le pouvoir de prendre des règlements.  
[…] 
[28] La nécessité de suivre des processus raisonnables impose d’autres limites aux municipalités en matière d’adoption de règlements. Pour établir si un règlement relève de la portée du régime législatif, il faut tenir compte de facteurs tels l’omission de suivre les processus établis et la poursuite de fins illégitimes. Les conseils municipaux doivent adopter des processus convenables et ils ne peuvent agir à des fins illégitimes. Comme l’a affirmé le juge Gonthier au nom de la Cour dans Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [réf. omise] « [u]n acte municipal posé à des fins déraisonnables ou condamnables ou à des fins non prévues par la loi est nul » (p. 349). 
[30] […] [L]es municipalités n’ont pas non plus à justifier formellement leurs règlements. Rappelons que les conseils municipaux disposent d’une grande latitude quant aux facteurs à prendre en compte dans l’adoption de leurs règlements. En effet, ils peuvent prendre en considération non seulement des facteurs objectifs directement liés à la consommation de services, mais aussi des facteurs plus généraux d’ordre social, économique et politique qui touchent l’électorat.
La Cour suprême passe ensuite à l’application des principes mentionnés ci-haut au règlement attaqué par l’appelante.

Sans surprise, le tribunal rejette l’argument de l’appelante à l’effet que l’intimé avait l’obligation de motiver son règlement par écrit puisque « les conseils municipaux ne sont pas tenus de motiver par écrit leurs règlements ou d’en fournir un fondement logique » [par. 33]. Elle confirme également le droit, pour le conseil municipal de l’intimée, d’avoir préféré d’autres considérations à celles soulevées par l’appelante.

La Cour suprême estime que, même si le règlement avantage une partie des contribuables, soit ceux qui possèdent des immeubles résidentiels, il n’est pas « déraisonnablement partial » en leur faveur.

Commentaire

À mon humble avis, cette décision me semble aller en droite ligne avec la jurisprudence actuelle sur la question de la validité des règlements municipaux, qu’ils concernent la taxation ou une autre matière. Le lecteur ne sera donc pas surpris de constater que le jugement réfère à de nombreuses causes rendues antérieurement, dont l’une en 1898.

Par contre, sur ce point, il convient de préciser que la législation en matière municipale a subi de profonds changements au cours des années et que certains principes dégagés dans des arrêts antérieurs, voire anciens, notamment celui de ne pas discriminer entre des catégories de contribuables, peuvent s’avérer d’application douteuse en 2012. À cet effet, mieux vaut toujours consulter la loi habilitante avant de suivre aveuglément la jurisprudence.

Aussi, la Cour suprême semble envoyer un message subtil aux édiles municipaux à l’effet que ces derniers devraient faire preuve de transparence dans l’édiction des règlements municipaux et qu’il peut être opportun pour eux de fournir des motifs ayant justifié l’édiction du règlement, bien que ceux-ci peuvent s’inférer d’autres documents, notamment les plans adoptés par les organismes municipaux ou les procès-verbaux des réunions du conseil municipal.

À cet effet, je me permets de suggérer que la rédaction d’un préambule ou d’un article introductif qui peut souvent aider le lecteur à comprendre les motifs ayant justifié l’édiction du texte réglementaire.

La décision de la Cour suprême vise les règlements municipaux. À mon avis, les principes qu’elle contient peuvent aisément s’appliquer à d’autres organismes, notamment les ordres professionnels, bien que les pouvoirs restreints de ces derniers ne soulèvent pas beaucoup de contestations.

Le texte intégral du jugement est disponible ici: http://bit.ly/wiMS0o

Référence neutre: [2012] CRL 35

Autres décisions citées dans le présent billet:

1. Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, J.E. 2008-547 (C.S.C.).
2. Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), J.E. 91-395 (C.S.C.).

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