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vendredi 6 avril 2012

La création d'une nouvelle catégorie de juges de paix magistrats est constitutionnelle

Les dispositions de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d'autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix, l'article 178 de la Loi sur les tribunaux judiciaires ainsi que le Décret concernant le traitement et les autres conditions de travail des juges de paix magistrats sont constitutionnelles, valides et opposables aux juges de paix magistrats du Québec.

2012EXP-1266

Intitulé : Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureur général), 2012 QCCS 1021

Juridiction : Cour supérieure (C.S.), Montréal, 500-17-046760-081

Décision de : Juge Robert Mongeon

Date : 16 mars 2012 (jugement rectifié le 30 mars 2012)

Références : SOQUIJ AZ-50840226, 2012EXP-1266 (64 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2012] R.J.Q.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — institution constitutionnelle — juges de paix magistrats — rémunération — analyse par un comité de la rémunération des juges indépendant — délai — articles 27, 30 et 32 de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d'autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix — article 178 de la Loi sur les tribunaux judiciaires — validité constitutionnelle.

Requête en déclaration d'inconstitutionnalité des articles 27, 30 et 32 de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d'autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix (loi modificatrice), de l'article 178 de la Loi sur les tribunaux judiciaires ainsi que du Décret concernant le traitement et les autres conditions de travail des juges de paix magistrats (Décret 932-2008).

Rejetée.

En novembre 2008, les 33 juges de paix magistrats (JPM) du Québec nommés à ce titre en juin 2004 ainsi que la Conférence de ces mêmes juges (les requérants) ont institué un recours visant à faire déclarer inconstitutionnels les articles 27, 30 et 32 de la la loi modificatrice. Cette loi modificatrice amendait la Loi sur les tribunaux judiciaires afin d'y créer deux nouvelles cohortes de juges de paix avec compétence d'attribution, dont l'une, les JPM, s'inscrit dans la hiérarchie juridique du Québec, entre les juges municipaux des grandes agglomérations urbaines de Montréal ainsi que de Québec et les juges de la Cour du Québec. Les JPM jouissent d'une large compétence, tant en première instance qu'en appel, à l'égard d'une multitude de recours à caractère pénal et réglementaire. Cette nouvelle cohorte de JPM ainsi nommés proviennent de 2 sources: 6 juges de paix à pouvoirs étendus nommés avant le 30 juin 2004 sont intégrés à la nouvelle cohorte et 27 JPM seront nommés après le 30 juin 2004. Le regroupement de ces 33 JPM provenant de ces 2 sources a pour effet de créer des disparités importantes sur le plan tant de leur salaire et de leur régime de retraite que des conditions de leur nomination. Quant à l'autre cohorte de juges de paix créée par la loi modificatrice, il s'agit des juges de paix fonctionnaires. Ceux-ci exercent leur fonction à titre amovible et ne sont pas parties au présent recours. Tous les JPM jouissent depuis 2004 de tous les éléments constitutifs de l'indépendance judiciaire. Par contre, la loi modificatrice ayant profondément modifié la rémunération des JPM, ceux-ci prétendent que leurs nouvelles conditions de rémunération, de régimes d'assurances collectives et de retraite que le gouvernement leur impose en 2004 portent atteinte à leur indépendance et sont donc inconstitutionnelles. Ils prétendent: 1) que l'article 27 de la loi modificatrice est inconstitutionnel et invalide parce qu'il bloque indéfiniment la rémunération des JPM nommés avant le 30 juin 2004, sans que cette modification à leur rémunération soit soumise à un examen par un comité de la rémunération des juges; 2) qu'il porte atteinte aux droits de ceux-ci de voir leur rémunération rajustée conformément à leurs actes de nomination selon les mêmes paramètres et périodes que ceux applicables aux juges de la Cour du Québec; 3) que l'article 30 de cette même loi est inconstitutionnel en permettant au gouvernement, par décret, de fixer et de modifier le traitement des JPM nommés après le 30 juin 2004 sans que leur rémunération soit soumise à l'examen d'un comité de la rémunération des juges; 4) que l'article 30 a pour effet de créer deux catégories de JPM aux fins de la rémunération alors qu'ils exercent les mêmes fonctions; 5) que l'article 32 de la loi modificatrice est inconstitutionnel parce qu'il soustrait pendant trois années complètes l'évaluation de la rémunération des JPM à l'examen d'un comité de la rémunération des juges; et 6) que l'article 178 de la Loi sur les tribunaux judiciaires est inconstitutionnel parce qu'il assujettit les JPM au régime de retraite du personnel d'encadrement. Le but recherché par les requérants est de rouvrir le débat pour la période 2004-2007 en demandant au tribunal de prononcer l'inconstitutionnalité des dispositions précitées, mais nulle part ils n'invoquent la nullité ou l'inapplicabilité des recommandations des comités Johnson et D'Amours, portant respectivement sur les périodes 2007-2010 et 2010-2012. Étant donné que toutes les recommandations relatives à la rémunération des JPM par ces comités ont été acceptées et entérinées par le gouvernement, il semble que, pour la période de 2007 à 2012 inclusivement, les critères constitutionnels d'indépendance des JPM ont été respectés.

Décision

En ce qui concerne les deux premières questions, l'article 27 ne touche que les JPM nommés avant 2004 et a pour effet de geler leur rémunération jusqu'à ce que les JPM nommés après le 30 juin 2004 atteignent le même niveau. Afin de respecter le principe de l'indépendance individuelle et institutionnelle des juges, il faut qu'une commission indépendante se penche sur la question de la réduction du salaire ou du blocage de salaire et qu'elle se prononce sur cette même question. Or, c'est ce qui a été fait en 2007 et en 2010, et les conclusions des comités Johnson et D'Amours se sont effectivement prononcées sur le même blocage que celui qui a cours depuis 2004. Il est normal de penser qu'un autre comité se penchant sur le même blocage en 2004 n'aurait pas conclu différemment des deux comités qui ont fait l'exercice par la suite. Toutefois, le gouvernement a choisi, dans la loi modificatrice, d'attendre en 2007 pour soumettre la question à un comité de rémunération. Le seul commentaire jurisprudentiel portant sur la question du moment auquel une question touchant le salaire des juges doit être soumise à la considération d'un comité de la rémunération se trouve au paragraphe 174 du Rémunération des juges de la Cour provinciale de l'Île-du-Prince-Édouard (Renvoi relatif à la), (C.S. Can., 1997-09-18), SOQUIJ AZ-97111091, J.E. 97-1787, [1997] 3 R.C.S. 3. Selon cet énoncé, la question du blocage du salaire des JPM nommés avant 2004 aurait dû être soumise à un comité de rémunération avant sa mise en vigueur dans la loi modificatrice. Cependant, ce principe ne doit pas être appliqué aveuglément, sans analyser le contexte et faire les ajustements nécessaires. La loi modificatrice ayant été adoptée le 30 juin 2004, il est vrai que l'ensemble de la rémunération des JPM (nommés avant ou après 2004) pouvait dès lors être soumis au comité de rémunération des juges Cimon, dont le mandat datait du 31 mars 2004 et était valide jusqu'au 31 mai 2007. L'article 27 impose un blocage, mais l'article 32 de la loi modificatrice permet la révision de ce blocage dans les trois ans qui suivent, sans rétroactivité. Il s'agit d'un contexte factuel différent de celui du Renvoi de 1997, où la Cour suprême n'avait pas à se prononcer sur une question semblable. La réduction des traitements des juges de la Cour provinciale de l'Île-du-Prince-Édouard a été déclarée inconstitutionnelle non seulement parce que le gouvernement de cette province n'avait pas préalablement soumis cette réduction à un organisme indépendant mais, au surplus, parce qu'il n'y avait aucun mécanisme prévu afin que la question puisse être soumise à un tel comité dans un avenir plus ou moins rapproché. En l'instance, le gouvernement a accepté de confier à un comité indépendant, dans un délai de trois ans, le mandat de déterminer le traitement des JPM, tant ceux nommés avant le 30 juin 2004 que ceux nommés après cette date. Ainsi, il ne s'agit pas d'une situation où le processus de réduction du salaire d'un groupe de juges est totalement exclu du processus d'examen par un comité de rémunération, mais uniquement d'un délai de trois ans entre l'imposition du blocage et son analyse par un comité indépendant. L'obligation du gouvernement ne va pas aussi loin que d'exiger qu'une décision de blocage soit préalablement soumise à l'examen d'un comité indépendant, mais plutôt que cette décision soit, par contre, soumise à un tel comité dans un délai raisonnable. Dans la mesure où, dans le Renvoi de 1997, la Cour suprême avait suggéré que la révision des conditions de rémunération des juges devait avoir lieu périodiquement, dans un délai de trois à cinq ans, une décision du gouvernement révisable trois ans plus tard ne paraît pas déraisonnable. Les requérants affirment également que l'article 27 de la loi est inconstitutionnel parce qu'il a des conséquences sur les droits des anciens juges de paix à pouvoirs étendus de continuer de voir leur traitement augmenté du même pourcentage d'augmentation que celui des juges de la Cour du Québec. À l'époque, le traitement des juges de paix à pouvoirs étendus était moindre que celui des juges de la Cour du Québec dans une proportion de 28 %, mais il fluctuait en fonction du traitement de ces derniers. Selon les requérants, ce droit leur était donc acquis lors de l'entrée en vigueur de la loi modificatrice. Il en résulte, selon eux, une aggravation de l'atteinte à leur indépendance. Ils s'appuient notamment sur Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances); Rice c. Nouveau-Brunswick (C.S. Can., 2002-02-14), 2002 CSC 13, SOQUIJ AZ-50113240, J.E. 2002-351, [2002] 1 R.C.S. 405, où la Cour suprême s'est penchée sur le droit du gouvernement de la province d'abolir la fonction de juge surnuméraire et de la remplacer par la fonction de juge à la retraite rémunéré à la journée. La loi opérant ce changement a été jugée inconstitutionnelle, car l'abolition de la fonction de juge surnuméraire n'était à aucun moment soumise à l'examen d'un organisme indépendant et constituait donc un manquement à une obligation fondamentale du gouvernement de même qu'elle portait directement atteinte à l'indépendance judiciaire. Le juge Gonthier, ayant rédigé les motifs de la majorité, a conclu que le gouvernement n'avait pas porté atteinte au principe de l'inamovibilité des juges mais que l'élimination du poste de juge surnuméraire portait atteinte à la sécurité financière, laquelle constitue un élément primordial du principe de l'indépendance. Il découle de ce raisonnement que l'examen et la mise en place de toute question ayant des répercussions sur les conditions de rémunération des juges doivent obligatoirement passer par l'analyse et la recommandation positive ou négative d'un comité de rémunération des juges. Ce passage obligatoire à travers le «crible institutionnel» doit se faire et, en l'espèce, il a été effectué adéquatement ainsi que dans des limites temporelles raisonnables. En ce qui concerne la troisième question, l'article 30 de la loi permet aussi au gouvernement de fixer par décret le traitement des JPM nommés après le 30 juin 2004 et de reporter de trois ans l'étude de ce traitement par un comité de la rémunération. L'hiatus de trois ans au cours duquel le traitement des JPM est fixé unilatéralement par le gouvernement ne viole pas le principe de l'indépendance judiciaire. Dès l'adoption de la loi modificatrice, le gouvernement a adopté le Décret concernant le traitement et les autres conditions de travail des juges de paix magistrats (Décret 689-2004), concernant le traitement des JPM qui allaient être nommés à cette fonction. L'annexe du décret établit le traitement jusqu'en 2006 inclusivement. Ce n'est qu'après la promulgation du décret que les candidats soumettent leur candidature à cette nouvelle fonction de JPM au Québec. Ce faisant, les candidats connaissent les conditions de rémunération, qui sont toutes énumérées à l'annexe. Ils savent d'ores et déjà que leur traitement et leurs autres conditions de rémunération seront révisés par un comité de rémunération. Même si ce comité n'a pas eu le pouvoir d'intervenir rétroactivement afin d'analyser la question du salaire des JPM pour la période de 2004-2007, en fixant ce salaire à 110 000 $ pour trois années à compter du 1er juillet 2007, le Comité Johnson a indirectement validé la justesse de la décision du gouvernement. Lorsque, en 2004, le gouvernement a fixé unilatéralement le salaire des JPM à 90 000 $, avec des pourcentages d'augmentation de 2 % par an pour les trois années suivantes, et que, neuf ans et deux comités de révision plus tard, le pourcentage d'augmentation se situe autour de 3,5 % par an, on ne peut conclure que le gouvernement a voulu agir de manière à exercer un contrôle financier indu sur des juges. En ce qui concerne la quatrième question, la prétention des requérants selon laquelle l'article 30 serait inconstitutionnel parce qu'il aurait pour effet de créer deux catégories de JPM sur le plan de la rémunération ne peut être retenue. Il n'y a pas deux catégories de JPM, il n'y en a qu'une. Certains juges de cette catégorie, nommés avant 2004, voient leur traitement bloqué à leur niveau actuel, alors que les autres, nommés plus tard et connaissant les conditions de leur nomination ainsi que le fait que six de leurs collègues sont rémunérés sur une base différente, occupent les mêmes fonctions et exercent la même compétence. Cette disparité salariale résulte de la réforme de 2004 et s'estompe d'année en année. Cet état de fait n'est pas source d'une quelconque violation de l'indépendance des JPM, qu'ils appartiennent à l'un ou l'autre groupe. Le principe de l'indépendance judiciaire est stipulé au bénéfice des justiciables et non au bénéfice de ceux qui exercent la fonction de juge. Eu égard à la cinquième question, rien dans la jurisprudence ni dans la doctrine ne suggère que le gouvernement fédéral ou provincial qui légifère pour créer une nouvelle catégorie de juges a l'obligation de soumettre, préalablement à sa création, les conditions de rémunération de cette catégorie de juges à un comité indépendant. Les requérants auraient voulu que les conditions de départ soient soumises à un tel comité dans un délai plus court. Or, la jurisprudence en la matière établit que ce délai oscille entre trois et cinq ans, ce qui a été respecté en l'espèce. Les requérants savaient depuis juin 2004 que leurs conditions de rémunération ne seraient pas revues avant 2007. Ils ont attendu jusqu'en 2008 avant d'instituer leur recours et après que le Comité Jonhson eut examiné la situation des JPM pour les années 2007 à 2010 ainsi que formulé ses recommandations pour cette période. Enfin, en ce qui concerne la dernière question, l'examen des conditions, avantages ou désavantages du régime de retraite offert aux JPM est du ressort des comités de la rémunération des juges appelés à analyser l'ensemble de la rémunération des JPM. Or, les comités Johnson et D'Amours ont analysé et commenté le régime de retraite offert aux JPM et n'ont pas jugé bon de recommander au gouvernement de le modifier. Les intimés ont rempli leurs obligations constitutionnelles à l'égard du régime de retraite des JPM.

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