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vendredi 6 juillet 2012

Municipal : La Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec a été adoptée conformément aux pouvoirs du Parlement et elle est constitutionnellement valide.


2012EXP-2425

Intitulé :  De Belleval c. Québec (Ville de), 2012 QCCS 2668
Juridiction :  Cour supérieure (C.S.), Québec, 200-17-014744-114
Décision de :  Juge Denis Jacques
Date :  14 juin 2012

Références :  SOQUIJ AZ-50865672, 2012EXP-2425, J.E. 2012-1279 (60 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2012] R.J.Q.

Les demandeurs échouent dans leur tentative de faire déclarer nulles la proposition déposée le 26 février 2011 par Quebecor Media inc. auprès de la Ville de Québec relativement à la gestion de l'amphithéâtre devant être construit sous peu ainsi que les ententes qui en découlent au motif qu'il y a eu absence de soumissions publiques conformes à la Loi sur les cités et villes.

MUNICIPAL (DROIT) — contrat — financement et gestion d'un amphithéâtre — proposition — absence d'appel d'offres — loi privée — Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec — validité — constitutionnalité — atteinte aux droits fondamentaux — subvention déguisée — primauté de la Charte de la Ville de Québec — jugement déclaratoire.
MUNICIPAL (DROIT) — résolution — acceptation d'une proposition — financement et gestion d'un amphithéâtre — nullité.
CONSTITUTIONNEL (DROIT) — institution constitutionnelle — tribunaux — Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec — validité — suprématie législative — principe de non-immixtion — séparation des pouvoirs — primauté du droit — atteinte aux droits fondamentaux — rétroactivité de la loi — droits acquis judiciaires — jugement déclaratoire.
DROITS ET LIBERTÉS — droits et libertés fondamentaux — pensée, opinion et expression — liberté d'opinion — liberté d'expression — liberté de conscience — Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec — entrave coercitive — jugement déclaratoire.
DROITS ET LIBERTÉS — droits judiciaires — vie, sûreté, intégrité et liberté — droit à la sécurité — droit à la liberté — Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec — loi privée — critique des concitoyens — jugement déclaratoire.
CONSTITUTIONNEL (DROIT) — divers — Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec — loi privée — validité — primauté du droit — suprématie législative — constitutionnalité — droits acquis judiciaires — atteintes aux droits fondamentaux — jugement déclaratoire.
INTERPRÉTATION DES LOIS — intention du législateur — Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec — rétroactivité.
Requête en jugement déclaratoire et en nullité de résolutions. Rejetée.
Le maire de la Ville de Québec, Régis Labeaume, désire le retour d'une équipe de la Ligue nationale de hockey à Québec. À cette fin, la construction d'un nouvel amphithéâtre est nécessaire. Le 26 février 2011, la mise en cause Quebecor Média inc. a soumis à la Ville une proposition visant une participation au financement ainsi que la gestion du futur amphithéâtre. Celle-ci prévoit que la Ville demeurera propriétaire des lieux et que Quebecor ne détiendra aucun droit de propriété sur l'immeuble. Le 1er mars suivant, le comité exécutif de la Ville a adopté une résolution recommandant au conseil municipal d'accepter la proposition de Quebecor. Le conseil l'a approuvée le 7 mars. Afin d'éviter tout doute qui serait de nature à mettre en péril le projet avec les autorités de la Ligue nationale de hockey ou avec Quebecor, Labeaume a entrepris une démarche visant à présenter un projet de loi privée. Durant la première semaine du mois de septembre, plusieurs conventions ont été conclues relativement à l'amphithéâtre, lesquelles étaient conditionnelles à l'adoption du projet de loi. Celui-ci a été adopté le 21 septembre et a été sanctionné le même jour sous le titre Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec. L'alinéa 1 de l'article premier de la loi privée habilite la Ville à conclure tout contrat découlant de la proposition faite par Quebecor, pour autant qu'un tel contrat soit substantiellement conforme au contenu de la proposition. L'alinéa 2 ajoute, quant au processus d'appel d'offres, que la mise en concurrence effectuée pour l'obtention de la proposition visée au premier alinéa et l'attribution de tout contrat conclu en vertu de cet alinéa sont réputées ne pas contrevenir aux articles 573 à 573.4 de la Loi sur les cités et villes ni à la politique adoptée en vertu de l'article 573.3.1.2 de cette loi.

Les demandeurs présentent une requête afin que soit déclarée nulle la proposition formulée par Quebecor ainsi que les résolutions tant du comité exécutif que du conseil municipal de la Ville acceptant cette proposition, et ce, vu l'absence de soumissions publiques conformes à la Loi sur les cités et villes. Ils soutiennent également que la loi privée (P.L. 204) est invalide au motif d'inconstitutionnalité. En se fondant sur la primauté du droit, ils contestent le pouvoir du législateur d'adopter cette loi. Ils prétendent aussi que cette dernière porte atteinte à leurs droits fondamentaux, notamment à leurs droits acquis de faire valoir judiciairement l'illégalité du processus de l'attribution des contrats de gestion utilisé par la Ville sans appel d'offres. À titre d'intervenant, le Barreau du Québec, sous le couvert de la primauté du droit, attaque l'opportunité pour le Parlement d'adopter une loi ayant des effets rétroactifs, pour conclure à sa nullité.
Décision
L'amphithéâtre multifonctionnel sera un édifice public financé par la Ville de Québec et le gouvernement du Québec, et le législateur établit, dans le préambule de la Loi concernant le projet d'amphithéâtre multifonctionnel de la Ville de Québec, le caractère exceptionnel du projet ainsi que la nécessité d'assurer la sécurité juridique de la proposition déposée relativement à sa gestion et aux contrats qui en découlent. Or, le législateur pouvait adopter cette loi privée. Le principe de la suprématie législative, aussi appelée souveraineté parlementaire, est l'un des piliers de la démocratie. Quant au principe de la primauté du droit («rule of law»), il constitue l'un des postulats fondamentaux de notre structure constitutionnelle. En vertu du principe de non-immixtion, les tribunaux doivent se garder d'examiner l'opportunité de la loi attaquée. Ils n'ont pas à s'ingérer dans le débat politique afin d'évaluer la justesse d'une intervention législative: leur rôle consiste essentiellement à vérifier si la loi visée porte atteinte à des droits fondamentaux. En outre, la primauté du droit n'exige pas qu'une loi ne soit que prospective. Une loi rendant rétroactivement valides des actes accomplis n'est pas illégale. Le projet de loi ne peut donc être déclaré nul en raison de ses effets rétroactifs. De plus, le législateur peut modifier de façon législative les effets d'un jugement rendu ou l'état du droit, et ce, même au détriment de causes pendantes. D'ailleurs, c'est pour cette raison que le concept de droits acquis judiciaires invoqué par les demandeurs n'existe pas en droit constitutionnel. D'autre part, afin de conclure à une entrave à la liberté de conscience, il est nécessaire qu'une entrave coercitive soit imposée à la conscience des demandeurs. En l'espèce, la loi ne restreint en rien la liberté de conscience des demandeurs puisqu'ils n'ont aucunement été empêchés de conserver leurs croyances ou leurs convictions, de les faire connaître à leurs concitoyens ni de les invoquer devant le tribunal. Au surplus, la loi ne limite en rien leur liberté d'opinion et d'expression. En effet, ils ont pu s'exprimer en tout temps à l'encontre de la décision de la Ville de procéder sans appel d'offres en bonne et due forme pour attribuer la gestion de l'amphithéâtre et les conventions qui en découlent. En outre, la liberté d'opinion n'implique pas que cette opinion doive primer. De plus, l'argument des demandeurs selon lequel la loi porte atteinte à leur droit à la sécurité garanti par l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, notamment parce qu'elle les stigmatise dans ses effets et a comme conséquence de susciter la haine et le mépris de leurs concitoyens et de les ridiculiser auprès d'eux, est rejeté. La loi ne porte pas non plus atteinte à l'indépendance judiciaire, car elle ne limite pas la liberté du tribunal de rendre des décisions que seules les exigences du droit et de la justice inspirent. À cet égard, l'accès aux tribunaux n'a jamais été nié aux demandeurs. Cependant, ils ont raison de soutenir que la loi privée telle qu'elle a été adoptée a eu pour effet de leur enlever des arguments de droit quant aux violations alléguées dans leur requête en nullité initiale, mais rien n'empêche le législateur d'agir de cette façon. Enfin, la loi privée n'est ni imprécise ni excessive. En effet, son objet est plutôt restreint, elle a un caractère exceptionnel et elle donne suite à la volonté clairement exprimée de façon majoritaire par les membres du Parlement. Par ailleurs, les termes utilisés au second alinéa de l'article premier de la loi emportent une présomption absolue de l'absence de violation des dispositions pertinentes de la Loi sur les cités et villes. Ainsi, tant la proposition du 26 février 2011 que les conventions en découlant sont conformes à la loi en litige. Celle-ci a atteint l'objectif visé par le législateur: elle pallie toute incertitude et sécurise juridiquement une entente ainsi que des conventions même si, après examen, celles-ci s'avèrent légales.

Malgré ces conclusions, la légalité des ententes intervenues a été analysée par le tribunal. Or, lorsque le contrat négocié emporte, comme en l'espèce, des revenus pour la Ville et non des dépenses, celui-ci n'est pas soumis au processus de soumissions publiques visé par la Loi sur les cités et villes. D'autre part, la Charte de la Ville de Québec prime les dispositions de cette dernière. Ainsi, la Ville pouvait, en vertu des articles 59 et 62 de l'annexe C de sa charte, et par l'intervention d'ExpoCité, convenir de chacune des ententes intervenues à la suite de l'acceptation de la proposition de Quebecor, et ce, sans procéder par soumissions publiques. De plus, même si certaines des dispositions contenues dans ces ententes accordent à Quebecor des subventions déguisées, ce qui n'est pas prouvé, l'article 62 décerne ce pouvoir à la Ville. L'article 175 de l'annexe C lui donne également priorité sur la Loi sur l'interdiction des subventions municipales. Enfin, la politique de gestion contractuelle de la Ville, adoptée conformément à l'article 573.3.1.2 de la Loi sur les cités et villes, est inapplicable au processus en cours.

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