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vendredi 14 septembre 2012

Droit municipal : Afin qu'un avis de motion puisse produire l'effet prévu à l'article 114 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, il doit indiquer la nature précise du règlement ou de la modification envisagée et désigner la zone visée, et ce, de façon expresse; en l'espèce, l'avis de motion de l'appelante était imprécis et n'a pas suffi à permettre l'application de cette disposition de la loi.


2012EXP-3221

Intitulé :  Dorval (Ville de) c. Centres de la jeunesse et de la famille Batshaw, 2012 QCCA 1493 *
Juridiction :  Cour d'appel (C.A.), Montréal, 500-09-022071-112
Décision de :  Juges François Pelletier, Marie-France Bich et Jean Bouchard
Date :  24 août 2012

Références :  SOQUIJ AZ-50888957, 2012EXP-3221, J.E. 2012-1720 (26 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2012] R.J.Q.
MUNICIPAL (DROIT) — aménagement et urbanisme — règlement de zonage — usage dérogatoire — centre d'accueil pour adolescents en difficulté — changement de mode de contrôle — garde fermée — prohibition générale — avis de motion — interprétation de l'article 114 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme — nature du règlement — désignation de la zone — sécurité juridique du citoyen — interprétation «explicite» et de «centre d'accueil».
MUNICIPAL (DROIT) — règlement — zonage — interprétation — interprétation large et libérale.

MUNICIPAL (DROIT) — permis — permis de construction — centre d'accueil pour adolescents en difficulté — changement de mode de contrôle — garde fermée — modification du règlement de zonage — avis de motion — imprécision — obligation de transparence — mandamus.

INTERPRÉTATION DES LOIS — interprétation large et libérale — règlement de zonage — usage — interprétation téléologique — interprétation de «centre d'accueil» — Loi sur les services de santé et les services sociaux.
Appel d'un jugement de la Cour supérieure ayant accueilli une requête en jugement déclaratoire et en mandamus. Rejeté.

L'intimée exploite des établissements offrant des services psychosociaux aux jeunes en difficulté. L'un de ses établissements se situe sur le territoire de l'appelante. En 2008, l'intimée a réorganisé ses centres, planifiant notamment un réaménagement et un agrandissement de son établissement de Dorval pour y accueillir des jeunes dans des unités de garde fermée. L'appelante a délivré un permis pour la première phase du projet, qui visait les jeunes placés en mode de garde ouverte, jugeant qu'il était question du même usage que celui exercé antérieurement. Elle a toutefois refusé de délivrer un permis pour la seconde phase, qui prévoyait la construction de deux unités en garde fermée devant être munies de diverses mesures de sécurité, au motif qu'il s'agissait d'un usage de type carcéral et donc prohibé dans la zone visée. Les parties ne sont pas parvenues à s'entendre sur ce point. En septembre 2009, un avis de motion a été déposé annonçant l'intention de présenter un projet de règlement qui autoriserait l'usage «Établissement de détention, carcéral ou de garde fermée» dans certaines zones. Au mois de novembre, l'intimée s'est vu opposer un nouveau refus en ce qui a trait à la délivrance d'un permis. Au moyen d'une requête en jugement déclaratoire et en mandamus, elle a demandé qu'il soit ordonné à l'appelante de lui délivrer un permis de construction. La juge de première instance a conclu que l'usage projeté était permis par le règlement 1391A-91 de zonage applicable. Il correspond à la classe d'usages de «Groupe communautaire», qui comprend tout établissement utilisé à des fins d'éducation, de culture, de santé, de bien-être, de culte et d'administration publique, dont notamment les centres d'accueil. Selon la juge, l'avis de motion de septembre 2009 ne peut produire un effet de gel, et ce, même si le premier règlement a été déposé et adopté le même jour. L'avis n'indiquait pas clairement que l'usage «Établissement de détention, carcéral ou de garde fermée» serait prohibé dans les zones qu'il ne mentionnait pas, et cette lacune ne pouvait être corrigée par le projet de règlement. Les appelants se pourvoient. Ils prétendent que, puisque l'imprécision de l'avis de motion n'a jamais été alléguée ni débattue en première instance, la juge a statué ultra petita sur ce point. Ils soutiennent également que cet avis était suffisamment précis étant donné qu'il était accompagné du projet de règlement modificateur, qui, lui, faisait expressément et sans équivoque état de l'interdiction désormais applicable aux autres zones.

Décision
Mme la juge Bich: En raison de la nature du recours, la juge pouvait conclure que l'effet de gel allégué par les appelants ne s'était pas produit, et ce, en raison de l'insuffisance de l'avis de motion, soit un sujet que l'on peut considérer comme nécessairement implicite à tout examen de l'application de l'article 114 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme. Quant au fond du litige, cette disposition a pour but d'empêcher, de manière anticipée, les projets qui seront interdits dès l'entrée en vigueur du règlement, et ce, afin que la volonté de la municipalité ne puisse être, à l'avance, neutralisée en tout ou en partie. Compte tenu des conséquences que celui-ci peut avoir sur les citoyens touchés, l'avis de motion doit indiquer la nature précise du règlement ou de la modification envisagée et désigner la zone qui sera visée par celui-ci. Bien qu'un règlement de zonage totalement prohibitif soit nul, il demeure qu'une ville peut néanmoins limiter sévèrement un usage, pourvu qu'il subsiste une possibilité réelle que ce dernier soit véritablement exercé. Les municipalités possèdent en cette matière une grande latitude et sont habilitées à restreindre considérablement certaines activités, ce qui entraîne des conséquences parfois radicales. En contrepartie de la sévérité des restrictions exceptionnelles imposées à ses droits individuels par l'effet de l'article 114 de la loi, lesquelles prennent effet avant même l'entrée en vigueur du règlement, le citoyen a droit à un minimum de sécurité juridique qui passe par l'information contenue à l'avis de motion. Ce renseignement doit être explicite, ce qui signifie qu'il doit être «réellement exprimé» et «formulé» de même que «suffisamment clair et précis dans l'énoncé, qui ne peut laisser de doute». En l'espèce, l'avis établit que l'usage «Établissement de détention, carcéral ou de garde fermée» sera autorisé dans les trois zones spécialement désignées, mais il ne permet pas de savoir qu'il sera désormais interdit partout ailleurs, y compris dans la zone où est situé l'établissement de l'intimée. Dans ces circonstances, la juge n'a pas commis d'erreur en concluant que, en raison de sa teneur incomplète et trompeuse, il n'a pu enclencher l'application de l'article 114, et ce, même s'il a pu avoir l'effet primaire décrit dans Lacharité c. Ste-Marthe-sur-le-Lac (Ville de) (C.S., 1981-03-09), SOQUIJ AZ-81021218, J.E. 81-413, [1981] C.S. 426. En outre, les appelants ont tort de prétendre que le fait d'autoriser un usage dans une zone particulière du territoire municipal signifie, par déduction, qu'il est exclu de toute autre zone. D'autre part, l'appelante, agissant par l'intermédiaire de son directeur de l'urbanisme et coappelant, n'a pas été parfaitement transparente lorsque, le 1er octobre 2009, elle a écrit à l'intimée en vue de l'informer de la présentation du projet de règlement. Elle s'est alors contentée de l'inviter à participer à l'assemblée de consultation publique du 16 novembre suivant, en omettant de préciser la prohibition prescrite par le projet de règlement, dont elle n'a pas cru bon de joindre une copie à son envoi. Ce faisant, les appelants n'ont pas joué franc-jeu avec l'intimée.

Quant à la demande de permis sollicitée le 5 novembre 2009, celle-ci était conforme au zonage en vigueur dans la zone où est situé l'immeuble de l'intimée. Or, un règlement de zonage doit recevoir une interprétation large et libérale afin de primer ses objectifs. Cependant, il ne faut pas en abandonner le sens aux seules volontés de la Ville ni lui donner une interprétation si rigide qu'elle enlève toute souplesse à la description d'un usage. En l'espèce, l'usage «Centre d'accueil», inclus à la catégorie d'usages P1 comprend celui que l'intimée fait actuellement de son établissement, qui est utilisé comme centre de réadaptation, d'intégration et d'éducation pour une clientèle d'adolescents en difficulté qui sont hébergés dans des unités «ouvertes». Selon la terminologie actuelle de la
Loi sur les services de santé et les services sociaux, le terme «centre d'accueil» tel qu'il figure à l'article 4.5.1.1 du règlement de zonage inclut les centres de protection de l'enfance et de la jeunesse (art. 82 de la loi), qui fournissent les services requis en vertu de la Loi sur la protection de la jeunesse et de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents, les centres de réadaptation pour adolescents (art. 84 et 86), qui offrent des services aux personnes ayant des difficultés d'ordre comportemental, psychosocial ou familial, ainsi que les centres jeunesse qui combinent ces vocations (art. 87.1), comme c'est le cas de l'intimée. Ce groupement d'activités correspond téléologiquement à celui de «Centre d'accueil» au sens du règlement de zonage et s'intègre parfaitement, au sens de l'article 4.5.1 du règlement, à la catégorie des établissements destinés à l'éducation, à la santé et au bien-être des personnes. En outre, le règlement doit être interprété de manière à permettre un équilibre entre les priorités de la Ville, qui agit dans l'intérêt public, et ceux de l'intimée. Une telle approche requiert que l'on considère l'usage d'une manière qui ne soit pas trop étroite, d'autant plus qu'il s'agit d'un usage qui est lui-même d'intérêt public. L'usage que l'intimée fait de son immeuble est celui de la réadaptation jumelée à l'éducation de personnes qui résident sur place, ce qui correspond à l'une des modalités de l'usage «Centre d'accueil» aux termes de l'article 4.5.1.1 du règlement. Que cette offre de services se fasse selon la modalité de la garde ouverte ou fermée n'est pas déterminant. Un usage peut comporter un certain nombre d'activités ainsi qu'un certain nombre de facettes. Dans le présent cas, la facette «garde fermée» est compatible avec la nature de l'usage général de «Centre d'accueil», d'autant plus que les caractéristiques physiques liées à cette modalité ne diffèrent guère de celles qui se rattachent à la garde ouverte.

Instance précédente : Juge Francine Nantel, C.S., Montréal, 500-17-056029-104, 2011-09-07, 2011 QCCS 4685, SOQUIJ AZ-50784871.

Réf. ant : (C.S., 2011-09-07), 2011 QCCS 4685, SOQUIJ AZ-50784871, 2011EXP-3100, J.E. 2011-1733.

Suivi : Requête pour suspendre l'exécution d'un jugement accueillie (C.A., 2012-09-07), 500-09-022071-112, 2012 QCCA 1562, SOQUIJ AZ-50892822.
 

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