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vendredi 7 septembre 2012

Droit municipal : Les demandeurs, qui s'opposent à la réalisation d'un projet domiciliaire sur un terrain situé à l'arrière du Village olympique, n'ont pas démontré que celui-ci était un parc public aux termes des résolutions et règlements adoptés par la Ville de Montréal.


2012EXP-3169
Intitulé : Association des locataires du Village olympique inc. (ALVO) c. Montréal (Ville de), 2012 QCCS 3864
Juridiction : Cour supérieure (C.S.), Montréal, 500-17-064254-116
Décision de : Juge Stéphane Sansfaçon
Date : 16 août 2012
Références : SOQUIJ AZ-50886534, 2012EXP-3169, J.E. 2012-1695 (70 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2012] R.J.Q.

Les demandeurs, qui s'opposent à la réalisation d'un projet domiciliaire sur un terrain situé à l'arrière du Village olympique, n'ont pas démontré que celui-ci était un parc public aux termes des résolutions et règlements adoptés par la Ville de Montréal.

MUNICIPAL (DROIT) — résolution — construction du Village olympique — implantation d'un plan d'aménagement d'ensemble sui generis — effet de zonage — terrain — domaine public — fins de parc — contravention aux obligations sociales — approbation d'une recommandation du comité consultatif d'urbanisme — construction de copropriétés divises — conformité — règlement relatif aux plans d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) — zonage parcellaire — jugement déclaratoire — recours en nullité.
MUNICIPAL (DROIT) — aménagement et urbanisme — règlement de zonage — erreur — ligne de division — zone — pouvoir discrétionnaire — règlement concernant la fermeture d'un parc — domaine public — vente du terrain — contravention aux obligations sociales — règlement relatif aux plans d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) — objectif du règlement — permis de construction — validité — jugement déclaratoire — recours en nullité — tardiveté.
MUNICIPAL (DROIT) — permis — permis de construction — immeuble — copropriété divise — Village olympique — règlement relatif aux plans d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) — objectif du règlement — jugement déclaratoire — conseil municipal — résolution — recours en nullité.
BIENS ET PROPRIÉTÉ — nature et distinction des biens — domaine public municipal — terrain — bien «affecté à l'utilité publique» — inaliénabilité (art. 916 C.C.Q.).
CONTRAT — effets entre les parties — vente d'immeuble — Village olympique — décret autorisant la vente — publication — effet quasi législatif — opposabilité.
ADMINISTRATIF (DROIT) — actes de l'Administration — décret — décret autorisant la vente du Village olympique — vocation de l'immeuble — régime quasi législatif — décret assimilé à une servitude légale — effet de la publication — opposabilité — jugement déclaratoire.
PROCÉDURE CIVILE — moyens préliminaires — moyen de non-recevabilité — tardiveté — délai (17 ans) — requête en nullité — règlement municipal.
Requête en nullité de résolutions et de règlements, en jugement déclaratoire, en réclamation de dommages exemplaires et pour provision pour frais. Rejetée.
Les demandeurs s'opposent à la réalisation d'un projet de construction domiciliaire d'environ 1 400 unités en copropriétés divises réparties en 8 bâtiments, lesquels seront érigés à l'arrière des 2 pyramides connues sous le nom de Village olympique. Premièrement, ils soutiennent que plusieurs résolutions et règlements adoptés durant les années 1970 par le comité exécutif et le conseil municipal de la Ville de Montréal, défenderesse, permettent de conclure que cette dernière a voulu que le terrain en litige soit un parc public. Le fait que le règlement de zonage actuel autorise le projet de construction des mises en cause à cet endroit résulte d'une erreur commise lors du traçage des lignes des différentes zones. Selon les demandeurs, la défenderesse a agi de façon à mettre en place, à l'aide de règlements et de résolutions, l'équivalent d'un plan d'aménagement d'ensemble sui generis qui a eu pour effet d'établir l'usage permis sur le terrain. Ce plan aurait été adopté en vertu des pouvoirs de bon gouvernement prévus à l'article 516 de la Charte de la Ville de Montréal, 1960. Ils demandent donc au tribunal de corriger cette erreur et de déclarer que le seul usage autorisé sur le terrain est l'usage «parc public». Deuxièmement, les demandeurs contestent le projet en invoquant les conditions entourant la vente du terrain par la Régie des installations olympiques (RIO) à l'auteur des mises en cause. Troisièmement, ils soulèvent la question de la conformité du permis de construction avec le plan d'urbanisme no 04-047 et, par ricochet, certaines autres questions relatives au plan d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) de la défenderesse.
Décision
La théorie des demandeurs selon laquelle le conseil municipal, par ses résolutions et règlements, a voulu mettre en place un véritable zonage sui generis ne tient pas compte de la distinction fondamentale qui existe entre le zonage et l'affectation d'un terrain en matière de dualité domaniale. Le zonage a comme finalité le contrôle des activités sur le territoire municipal. Avant la réforme apportée à la charte, le pouvoir de zoner de la défenderesse se trouvait à l'article 113 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme ainsi qu'à l'article 524 de sa charte. En plus du pouvoir d'adopter une réglementation générale de zonage prévu à ce dernier article, l'article 612 a de la charte lui accordait le pouvoir d'autoriser, par règlement, un projet particulier de construction, d'en fixer les règles et conditions ainsi que de déroger à tout règlement afin d'en permettre la réalisation. Ce pouvoir d'adopter un zonage «sur mesure» est précisément celui que la défenderesse a utilisé en 1974 afin de permettre la construction des pyramides olympiques. L'affectation a pour but d'affecter ou de dédier un terrain à une fin publique, c'est-à-dire qui bénéficiera dès lors et de façon immédiate au public, ou, inversement, de lui retirer cette affectation. Bien que la notion d'«affectation à des fins publiques» ne soit pas étrangère à l'usage au sens large du mot, elle est distincte du zonage, qui, lui, a pour finalité d'autoriser ou de prohiber un usage sur un terrain. L'article 916 du Code civil du Québec (C.C.Q.) prohibe l'aliénation des biens du domaine public tant qu'ils sont affectés à l'utilité publique. Or, le 9 septembre 1974, aux termes de son règlement no 4825, la défenderesse a décrété que sont «à l'avenir fermé[s] et discontinué[s] comme parc public» la bande de terrain qui devait recevoir l'assise des pyramides olympiques ainsi que le parvis. Le même jour, la résolution no 8365 décrétait notamment qu'était versé «dans le domaine public de la Ville aux fins de parc public» le terrain en litige. Le conseil municipal a donc uniquement voulu gérer les aspects de la dualité domaniale. Ensuite, il n'avait aucun geste à faire pour que l'usage «parc» soit permis sur ce terrain, car le règlement de zonage autorisait celui-ci. D'autre part, le 8 août 1994, la défenderesse a adopté le règlement no 94-077, intitulé Règlement d'urbanisme de la Ville de Montréal. Celui-ci a créé une zone qui englobe le terrain en litige, les pyramides et le parvis, lui associant un usage résidentiel de haute densité ainsi que certains usages commerciaux limités. La ligne qui sépare cette zone de la zone située plus au nord, soit celle qui englobe le golf, suit approximativement la clôture qui s'y trouve. Les demandeurs n'ont pas démontré que l'emplacement de cette ligne de division a été tracé arbitrairement. D'ailleurs, il appartenait au conseil municipal de diviser le territoire de la ville en zones afin d'y prescrire les usages et autres normes qui y sont applicables. Dans l'exercice de ce pouvoir, le conseil possédait une vaste discrétion et, en l'absence de toute preuve d'illégalité, sa décision ne devrait pas être révisée par le tribunal. Au surplus, le chapitre du règlement d'urbanisme no 01-279 portant sur les PIIA ne peut être déclaré inapplicable au projet au motif d'erreur dans l'emplacement de cette ligne. D'autre part, la défenderesse n'était pas tenue d'adopter, le 16 décembre 1996, le règlement de fermeture du parc no 96-262, avant l'adoption du règlement de zonage no 94-077. Ce qui importe, dans la chronologie des événements, c'est que le changement d'affectation soit effectué avant que la municipalité n'aliène le terrain en faveur d'un tiers (art. 916 C.C.Q.). La défenderesse s'est conformée à cette règle.
Quant aux décrets du gouvernement, ceux-ci entérinaient la vente des immeubles. Le gouvernement n'a pas alors créé un régime quasi réglementaire, car ils ne prévoient aucune norme ou règle. En effet, le premier décret (Décret concernant la vente du Village olympique, Décret 217-98 du 25-02-1998, (1998) 130 G.O. II 1610) a autorisé la vente à certaines conditions, lesquelles ne sont pas connues ni publiées puisqu'elles sont indiquées dans un document distinct, soit la recommandation ministérielle, laquelle n'a pas été produite. Afin de savoir si une vocation particulière a fait l'objet d'un engagement lors de la vente, il faut obligatoirement consulter l'entente collatérale, qui doit être traitée distinctement du contrat de vente. Ainsi, les parties ont voulu qu'aucune condition portant sur la vocation de l'immeuble ne figure dans le contrat de vente. Quant au second décret (Décret concernant la vente du Village olympique, Décret 744-98 du 03-06-1998, (1998) 130 G.O. II 3280), il a ratifié la vente du Village olympique selon les termes et conditions prévues à l'acte de vente. Or, la publication des décrets ne démontre pas la volonté du gouvernement de créer un régime susceptible d'être invoqué par tous. Le droit de forcer l'exécution de toute condition prévue à l'entente collatérale n'appartient qu'à la partie à cette entente qui se croit lésée, mais certainement pas aux tiers, en l'occurrence les demandeurs. D'autre part, toute condition relative à la vocation de l'immeuble imposée par la RIO à l'acheteur au moment de la vente n'équivaut pas à l'exercice par celle-ci des pouvoirs qui lui sont accordés en vertu de l'article 20 de la Loi sur la Régie des installations olympiques. En outre, en publiant le décret, le gouvernement n'a pas voulu créer l'équivalent d'une servitude par l'effet de la loi, qui limiterait, en l'espèce, les usages pouvant être exercés sur l'immeuble en litige aux seuls usages mentionnés dans les documents auxquels il est fait référence dans le préambule de l'acte d'achat (art. 1181 C.C.Q.). Enfin, le projet ne contrevient pas aux obligations sociales contenues dans les règlements et les résolutions de la ville défenderesse ni aux décrets.
De plus, le règlement de zonage no 94-077 ne constitue pas un zonage parcellaire. Ce règlement se voulait une refonte de toute la réglementation applicable sur le territoire de la défenderesse. En outre, il n'a pas été prouvé que cette dernière a voulu avantager un terrain ou un contribuable au détriment des autres ou encore de la zone. D'ailleurs, il n'existe pas de présomption voulant qu'une modification à une limite de zone ou à un des usages permis soit caractérisée par la mauvaise foi. Par ailleurs, aucune disposition législative ne prévoit qu'un permis de construction doit être conforme au contenu du plan d'urbanisme. Dans ces circonstances, le permis de construction délivré pour la construction de la seconde phase du projet des mis en cause n'est pas illégal. En outre, les membres du conseil municipal, dûment avisés par le Comité consultatif d'urbanisme, ont pesé le pour et le contre, ont analysé les caractéristiques du projet à la lumière des objectifs et critères du chapitre du règlement d'urbanisme no 01-279 portant sur les PIIA et ont considéré le projet comme conforme. Au surplus, le recours des demandeurs doit être rejeté puisqu'il a été présenté de façon tardive, plus de 17 ans après l'adoption du règlement de zonage no 94-077.
 

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