Bienvenue

Bienvenue sur le Blogue du CRL du Jeune Barreau de Montréal (JBM)! Ce blogue est dédié à la diffusion de contenu juridique pour tous les avocats du Québec et plus spécifiquement pour les membres du JBM. Le contenu est offert grâce à une communauté d'avocats bénévoles impliqués sur le Comité recherche et législation du JBM. Si vous désirez devenir auteur ou contribuer au succès de ce blogue, faites-nous part de votre intérêt.

jeudi 6 septembre 2012

Quand pouvoir veut dire devoir

Par François-Xavier Robert
Ordre des agronomes du Québec


Le verbe « pouvoir » traduit généralement l’idée d’une faculté, d’une possibilité, tandis que le verbe « devoir » réfère à une obligation. Les tribunaux tiennent généralement compte de cette réalité linguistique dans l’interprétation de la loi. Par contre, parfois, les magistrats préféreront faire abstraction des mots, lorsqu’ils estiment que ceux-ci ne traduisent pas adéquatement l’intention du législateur, comme on peut le constater en lisant l’arrêt Québec (Procureur général) c. Bérubé, 2012 QCCA 1496.
 

Mise en contexte

Les faits de la décision ne présentent pas d’importance particulière pour les fins du présent billet. Il suffit de dire que le Procureur général du Québec demandait à la Cour supérieure d’émettre une ordonnance de délaissement d’un terrain occupé par l’intimé.

L’affaire met en cause les articles suivants de la Loi sur les terres du domaine de l’État (L.R.Q., c. T-8.1, ci-après « LTDÉ ») :

« 60.  Le ministre ou l'organisme public qui a l'autorité sur une terre peut, par requête signifiée à toute personne qui occupe sans droit une terre, demander à un juge de la Cour supérieure un ordre dans la forme d'un bref de possession.

61. Sur preuve satisfaisante que telle personne est injustement en possession d'une terre, le juge peut ordonner à la personne de délaisser la terre et d'en livrer la possession au ministre ou à l'organisme public. De plus, le juge peut ordonner la remise en état des lieux et, à défaut, autoriser le ministre ou l'organisme public qui a l'autorité sur cette terre à faire effectuer les travaux requis aux frais de l'intimé.

Cette ordonnance a le même effet qu'un bref de possession et elle est exécutée de la même manière qu'un bref sur action en éviction ou action possessoire.

Le dixième jour suivant la date où le jugement devient exécutoire, tous les biens qui font l'objet du jugement sont dévolus, sans indemnité et en pleine propriété, au domaine de l'État. Ce ministre ou cet organisme public peut renoncer à cette dévolution aux conditions qu'il détermine. »

Décision de première instance

En première instance, le juge interprète l’article 61 LTDÉ comme lui octroyant une discrétion quant à l’émission d’une ordonnance.

À cet effet, il fait un parallèle entre l’article 61 LTDÉ et l’article 227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (L.R.Q., c. A-19.1), lequel comprend le mot « peut » et a été interprété par la jurisprudence comme octroyant une discrétion au tribunal dans l’émission d’une ordonnance pour cesser un usage dérogatoire à un règlement d’urbanisme.

La Cour supérieure s’appuie également sur une modification apportée à la LTDÉ il y a 25 ans qui a remplacé le mot « doit » par « peut ».

Pour ces raisons, le juge de première instance refuse d’émettre l’ordonnance demandée par le Procureur général du Québec.

Arrêt


La Cour d’appel rappelle que l’article 51 de la Loi d’interprétation (L.R.Q., c. I-16) pourrait effectivement appuyer le raisonnement du juge de première instance. Cet article se lit ainsi :

« 51. Chaque fois qu'il est prescrit qu'une chose sera faite ou doit être faite, l'obligation de l'accomplir est absolue; mais s'il est dit qu'une chose «pourra» ou «peut» être faite, il est facultatif de l'accomplir ou non. »

Par contre, référant ici à l’article 1 de cette loi et à la doctrine, la Cour d’appel met un bémol au principe établi à l’article 51 précité. En raison du contexte ou de l’objet de la loi, il peut arriver qu’il faille interpréter un pouvoir comme étant assorti d’un devoir d’exercer ce dernier :

« [72]  Or, je suis d'avis que l'article 61 LTDÉ, considéré dans le contexte plus général de la loi, en tenant compte de ses objectifs, renverse cette présomption et ne permet pas de croire en l'existence d'un pouvoir discrétionnaire.

[…]

[74]   En droit administratif, la jurisprudence retient trois situations où le verbe « peut » signifie parfois « doit ».

[75]  Selon la première, lorsque les termes sont attributifs de compétence judiciaire ou quasi judiciaire, le mot « peut » demeure contraignant et indiquera parfois une obligation. Par exemple, l'organisme qui « peut » procéder à une révision judiciaire aura le devoir de procéder à la révision, lorsque requis.

[76] La deuxième vise les cas où le pouvoir est attribué en vue d'assurer la mise en œuvre d'un droit. Dans ces cas, la loi est contraignante, puisque, «[l]orsqu'une personne qui réunit les conditions que la loi prescrit pour la jouissance du droit se présente devant la personne ou l'organisme chargés de le sanctionner, ceux-ci n'auraient pas de discrétion à exercer car la loi a conféré un droit strict dont le titulaire du pouvoir ne peut que constater l'existence ou l'absence ».

[77]   Dans la troisième, l'on peut déduire « le caractère impératif du mot « peut » du contexte, de l'historique législatif, de la finalité de la loi ou d'une considération des effets néfastes que produirait une discrétion, effets que le législateur est réputé vouloir éviter […] ». Par exemple, dans R. c. Johnson, la Cour suprême rappelle que le caractère impératif du terme « peut » « s'infère de l'objet et de l'esprit de la Loi ou d'autres facteurs contextuels ». » (références omises)

Pour la Cour d’appel, l’article 61 LTDÉ remplit ces trois critères et elle lui attribut un caractère impératif.

Plus précisément, le tribunal de seconde instance réfère au mandat du Ministère des Ressources naturelles et de la Faune dont la loi constitutive prévoit que ce dernier veille à l’intégrité du territoire québécois et exerce à l’égard des terres du domaine du public les pouvoirs du droit de propriété. La cour précise que de refuser d’émettre l’ordonnance demandée serait l’équivalent d’une révision judiciaire du pouvoir discrétionnaire du ministre de refuser de louer un terrain de l’État.

Finalement, la Cour d’appel indique que le refus d’émettre une ordonnance de délaissement d’une terre de l’État reviendrait à priver l’État de son droit de propriété et l’empêcherait de réaliser son obligation de protéger le territoire du Québec.

Par contre, la Cour d’appel conclut différemment en ce qui concerne le « peut » contenu dans la seconde phrase de l’article 61 al. 1 :

« [91] La possibilité que la Cour supérieure refuse cette demande n'est pas en contradiction avec les objectifs de la Loi et le mandat du ministre d'agir comme propriétaire des terres du domaine public. Il peut très bien en reprendre possession, tout en conservant la responsabilité de le remettre en état, s'il le désire. Je suis donc d'avis que rien dans la Loi ou les principes jurisprudentiels ne permet de croire que le terme « peut » est contraignant à cette étape du processus. La Cour supérieure conserve alors sa discrétion, sans quoi la gestion négligente du dossier par l'État et les délais astronomiques que cela peut avoir causés, comme c'est le cas ici, risqueraient d'engendrer des coûts exorbitants pour la remise en état, coûts que, dans certains cas, il serait injuste d'imposer à l'occupant.

[92] En somme, à cette étape, après avoir ordonné le délaissement, le juge en établit les modalités, ce qui exige de tenir compte des circonstances et ce qui requiert par conséquent l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire. »

En terminant, sur ce point, la Cour d’appel considère qu’il est peu utile de faire une analogie avec la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, puisque son un objet et ses fins diffèrent de ceux de la LTDÉ.

La Cour d’appel accueille donc l’appel du Procureur général du Québec et émet une ordonnance enjoignant à l’intimé de délaisser le terrain occupé.

Le texte intégral est disponible ici.
 

Aucun commentaire:

Publier un commentaire

L'équipe du Blogue vous encourage à partager avec nous et nos lecteurs vos commentaires et impressions afin d'alimenter les discussions sur le Blogue. Par ailleurs, prenez note du fait qu'aucun commentaire ne sera publié avant d'avoir été approuvé par un modérateur et que l'équipe du Blogue se réserve l'entière discrétion de ne pas publier tout commentaire jugé inapproprié.