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mardi 16 octobre 2012

Requête en irrecevabilité : retour sur le droit applicable et application particulière



Par Francis Hemmings
Lauzon Bélanger Lespérance Inc.

L’arrêt Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2012 QCCA 1822 est un des jugements rendus au cours d’une longue saga judiciaire concernant le régime d’assurance-emploi. La Confédération des syndicats nationaux (« CSN ») dépose une nouvelle requête introductive d’instance qui vise à invalider certaines dispositions d’une loi adoptée en 2010. En première instance, une requête en irrecevabilité sera accueillie pour cause d’absence de fondement en droit. La Cour d’appel infirmera le jugement en analysant les faits.
 Historique


Pour bien comprendre les faits, il importe de résumer la saga qui a débuté dans l’arène politique. En 1996, le Parlement sanctionne la Loi sur l'assurance-emploi L.C. 1996, ch. 23 (« Loi sur l'assurance-emploi »). L’article 66 de cette loi rend possible l’accumulation de fonds dans le Compte d’assurance emploi (« Compte »). Au cours des années subséquentes, des surplus seront accumulés dans ce Compte. Les surplus seront versés au trésor et crédités au Compte. En termes différents, les sommes seront utilisées à d’autres fins que l’assurance-emploi, ce qui déclenchera une bataille politique.

En 1999, la CSN dépose une requête visant à faire déclarer invalide les dispositions de la Loi sur l’assurance-emploi. Dans le jugement de 2008 de la Cour suprême du Canada, on y explique que trois questions se posent : 1) les articles 66 à 66.3  et 72 de la Loi sur l’assurance-emploi sont-ils ultra vires de la compétence sur l’assurance-chômage? 2) Si tel est le cas, est-ce que ces articles sont ultra vires de la compétence sur la taxation? 3) Si les articles ne sont pas ultra vires de la compétence sur la taxation, respectent-ils les exigences de l’article 53 de la loi Loi constitutionnelle de 1867? Voici comment la Cour d’appel résume le jugement de la Cour suprême du Canada :
« [17] Concernant les articles 66 à 66.3 de la Loi de 1996 relatifs à la fixation du taux de cotisation, la Cour suprême rappelle que, pour financer le régime d'assurance-emploi, le Parlement peut aussi bien opter pour un prélèvement réglementaire que pour une taxe imposée en vertu de son pouvoir général de taxation. Alors que l'article 66 conserve un lien suffisant entre les cotisations et le financement du régime – ce qui en fait un prélèvement réglementaire valide –, ce n'est pas le cas des autres articles, lesquels ont pour effet de transformer les cotisations en taxes sur les listes de paie. Cela dit, le Parlement a le pouvoir de taxer par tous moyens, dans la mesure où la taxe est bel et bien imposée par lui. C'est le cas pour l'article 66.2, le Parlement fixant directement dans la loi le taux de cotisation applicable pour l'année 2004. Ce n'est toutefois pas le cas des articles 66.1 et 66.3, lesquels délèguent ce pouvoir au gouverneur général en conseil. Si le Parlement peut déléguer son pouvoir de taxation, encore faut-il que cette délégation soit le fruit d'une expression claire et dépourvue d'ambiguïté, ce qui n'est pas le cas. La Cour suprême déclare donc les dispositions 66.1 et 66.3 de la Loi de 1996 invalides, mais suspend pour un an l'effet de la déclaration. » [Nos soulignements]
En somme, il n’y a que les dispositions 66.1 et 66.3 qui sont problématiques. À la suite de cette décision par la Cour suprême du Canada, le Parlement modifiera de manière rétroactive les dispositions 66.1 et 66.3 de la Loi sur l’assurance-emploi.

Les faits

Le recours de la CSN concerne la Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 4 mars 2010 et mettant en œuvre d'autres mesures L.C. 2010, ch. 12 Loi d'exécution 2010»). Sa sanction aura eu pour effet de modifier l’article 66 de la Loi sur l'assurance-emploi et de créer un nouveau Compte. Or, le nouveau Compte ne contient plus le solde créditeur s’élevant à 57 milliards $ du Compte précédent. C’est pourquoi la CSN dépose une nouvelle requête.
En réponse à cette requête introductive d’instance, le Procureur général du Canada dépose une requête en irrecevabilité en vertu de 165 (4) C.p.c. Cette requête sera accueillie en première instance.
L’analyse
Sans statuer sur les prétentions de la CSN sur le fond du litige, la Cour d’appel infirmera le jugement de première instance et ordonnera le renvoi de la cause devant la Cour supérieure.  Voici ses explications :
 « [30] [La juge de première instance] rappelle les principes de droit à appliquer :
(1) les faits de la requête introductive d'instance doivent être tenus pour avérés;

(2) il ne faut pas confondre allégation et qualification des faits pertinents;

(3) il faut faire preuve de prudence pour éviter de mettre fin prématurément à un litige; et

(4) si le moyen d'irrecevabilité repose sur une question de droit, le Tribunal doit trancher même s'il s'agit d'une question complexe ou difficile.
[…]
[46] Il y a lieu de reformuler la seule question en litige devant nous, comme suit : la juge a-t-elle eu raison de rejeter la requête introductive d'instance en concluant que le recours était voué à l'échec, même en tenant les faits allégués pour avérés, puisque les questions qu'il soulevait avaient déjà été décidées par la Cour suprême du Canada dans la Décision CSC 2008?
[…]
[58] Afin de conclure à l'irrecevabilité du recours, la juge a dû retenir que les surplus ne pouvaient en même temps constituer une dette du Trésor envers le Compte ou le Nouveau compte et servir à réduire le déficit du gouvernement, bien qu'en porte-à-faux avec les faits suivants, allégués à la requête introductive d'instance des appelantes et qu'elle devait tenir pour avérés (aux termes de l'article 165(4) C.p.c.) :

Les tribunaux ont reconnu que le Trésor était redevable envers le Compte d'une somme équivalente au solde créditeur;

Cette créance du Compte à l'endroit du Trésor a été reconnue et expliquée par un analyste principal du ministère des Finances aux membres du Comité permanent des finances;

Jusqu'en 2010, le solde créditeur a été comptabilisé au Compte;

Le solde créditeur a généré des intérêts qui sont imputés au Trésor.

[59] Or, écrivent les appelantes, « si la Cour supérieure avait tenu pour avérés ces faits au soutien de la requête introductive d'instance (…) elle n'avait d'autre choix que de reconnaître l'existence d'une telle créance ».
[60] Pour l'instant du moins, il ne nous appartient pas de statuer sur ces prétentions des appelantes. Il nous suffit de reconnaître qu'elles soulèvent un débat que la Décision CSC 2008 n'a pas et ne pouvait pas trancher.
[61] POUR CES MOTIFS, l'appel est accueilli avec dépens et le dossier est retourné à la Cour supérieure pour la suite des choses. » [nos soulignements]
Commentaire
Il n’aurait pas été inconcevable de trancher la question en se basant sur une étude du droit applicable en matière de taxation. Toutefois, la Cour d’appel tranche la question en disant que la question n’avait pas été tranchée dans la décision de la Cour suprême du Canada en 2008. Mais pourquoi n’analyse-t-elle pas le droit applicable en matière de taxation?
La réponse semble se trouver au paragraphe 46; selon la Cour d’appel, la juge de première instance avait donné pour motif que la question avait déjà été tranchée dans la décision de la Cour suprême du Canada en 2008. Or, les faits sont différents dans cette cause, ce qui change la question. C’est ce qui pourrait expliquer la décision de la Cour d’appel de renvoyer le dossier en première instance.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.
 

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