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jeudi 11 avril 2013

Le défaut d’obtenir un permis n’empêche pas nécessairement la reconnaissance de droits acquis

Par Pierre-Luc Beauchesne
Gowling Lafleur Henderson s.e.n.c.r.l., s.r.l.

Dans Terrebonne (Ville de) c. Bibeau (2013 QCCA 587), la Cour nous rappelle que le défaut d’obtenir un permis de construire ou un permis d’occupation n’empêche pas forcément la reconnaissance de droits acquis quand l’usage au départ était conforme à la réglementation en vigueur.
 
Faits

L’appelante Ville de Terrebonne avait présenté en Cour supérieure une requête en cessation d’usage dérogatoire à l’encontre du défendeur René Bibeau. Celui-ci, de 1976 à 1992, avait acquis 6 lots contigus sur le territoire de Ville de Terrebonne. Dès 1976, M. Bibeau et son épouse ont commencé à garder des chevaux sur leurs terrains, sans toutefois demander à la municipalité un permis d’occupation à cet effet. Au cours des années, M. Bibeau a vendu la majorité de ses terrains pour l’aménagement d’une rue et la construction de maisons unifamiliales, mais a toujours continué de garder 3 ou 4 chevaux sur son terrain.

Le juge de première instance a conclu que la garde des chevaux et des bâtiments nécessaires à leur entretien était permis par les règlements municipaux en vigueur à l’époque et que l’usage des lots n’a pas changé et n’a pas été interrompu depuis 1976, sauf en ce qui concerne les oies qui ont été introduites sur les lieux par la suite. Par conséquent, le juge de première instance a conclu que l’usage des lots était protégé par droits acquis et que seules les oies devaient être retirées des lieux.

L’appelante soulève, comme principal moyen d’appel, que l’usage que l’on veut protéger par droits acquis doit avoir fait l’objet d’un permis pour être reconnu.

Analyse

La Cour rappelle que pour bénéficier de droits acquis, l’usage doit être conforme à la réglementation en vigueur au moment de son implantation.

Le Tribunal rappelle ensuite que le défaut d’obtenir un permis de construire ou un permis d’occupation n’empêche pas nécessairement la reconnaissance de droits acquis lorsque l’implantation de la construction ou de l’usage est conforme à la réglementation au moment de son introduction :

« [18] L'appelante nous demande de trancher la controverse qui existe en ce qui a trait à la question de déterminer si la délivrance du permis est un préalable pour bénéficier de droits acquis, et, dans la négative, quelles sont les balises permettant aux tribunaux d'exercer leur discrétion et de ne pas ordonner la démolition ou la cessation de l'usage.

[19] Par le passé, deux écoles de pensée se sont affrontées sur cette question.

[20] Dès 1979, le professeur Lorne Giroux, tel qu'il était alors, émettait l'opinion suivante :

Exiger la démolition d’un édifice conforme à la réglementation ou en empêcher l’usage légal pour le seul motif du défaut d’obtenir le permis requis serait hors de proportion avec l’infraction.

[21] En 1981, le professeur Jacques L'Heureux, dans son ouvrage intitulé Droit municipal québécois, écrivait ceci en s'appuyant sur la jurisprudence québécoise existante en 1981 :

Lorsqu’un permis ou un certificat est requis, il doit avoir été obtenu avant l’interdiction. Une construction, une utilisation ou un lotissement fait sans permis ou certificat, lorsqu’un permis ou certificat est requis est, en effet, illégal et ne peut donc créer un droit acquis.

[22] En 1994, le professeur Giroux revisite la question et exprime l'idée que le défaut d'avoir obtenu un permis de construire ou une certificat d'autorisation ne devrait pas, de façon automatique, priver le requérant du bénéfice des droits acquis. Ainsi, l'écoulement du temps, l'acquisition par un tiers de bonne foi d'un immeuble protégé par droits acquis et l'évolution de la norme réglementaire doivent favoriser le maintien de l'usage ou de la construction dérogatoire. À ce propos, le professeur Giroux écrit :

Plus on s'éloigne de l'époque à laquelle l'usage était conforme, plus il peut être difficile de prouver l'obtention d'un permis avant l'entrée en vigueur du règlement restrictif. Dans un tel cas, la corporation municipale n'a souvent qu'à alléguer que l'utilisation a commencé sans permis pour qu'il soit pratiquement impossible à celui qui défend une prétention à des droits acquis de faire la preuve de son obtention.

De plus, le régime normal de sanction pour la contravention à l'exigence d'obtenir un permis est celui de la plainte pénale devant la cour municipale. Lorsque, pour ce seul motif, on refuse de reconnaître des droits acquis à l'égard d'une activité strictement conforme au règlement à l'époque où elle a débuté, on impose une sanction sans aucune mesure avec la gravité objective de l'infraction et souvent plusieurs années après l'expiration du délai de prescription.

[23] En 1991, notre Cour, dans l'affaire Bourque c. Prévost, détermine que lorsqu'un propriétaire agit sans permis, il ne peut prétendre à des droits acquis pour un agrandissement de construction allant à l'encontre du règlement de zonage en vigueur au moment où il demande son permis de construction. Dans cette affaire, le propriétaire avait construit, sans permis, une rallonge à sa maison mobile et les travaux avaient (peut-être) commencé avant l'entrée en vigueur du nouveau règlement. Après l'entrée en vigueur du nouveau règlement, plus restrictif, il avait demandé un permis, ce qui lui a été refusé.

[24] En 2002, dans l’arrêt Frelighsburg c. Entreprises Sibeca inc., notre Cour conclut que des droits acquis peuvent naître au moment du changement de réglementation, si le propriétaire démontre qu'il détient un permis conforme ou qu'une construction a déjà commencé ou qu'un usage est réellement exercé. Dans cette affaire, les permis de construction étaient périmés et la construction n'avait pas commencé, faisant en sorte que l'usage n'était pas implanté au moment de la modification réglementaire. La juge Mailhot écrivait :

[…]

[25] Plus récemment, dans l’arrêt Lessard c. Boissonneault, notre Cour a examiné les circonstances particulières du dossier et décidé que le défaut d'obtention du permis ne constituait pas une illégalité susceptible d'empêcher l'intimé de prétendre à des droits acquis :

[…]

[26] Depuis 2002, la jurisprudence de notre Cour selon laquelle le défaut d'obtenir un permis de construire ou un permis d'occupation requis par un règlement municipal n'empêchera pas nécessairement la reconnaissance de droits acquis lorsque l'implantation de la construction ou de l'usage est conforme à la réglementation au moment de son introduction. » [références omises] [nos soulignés]

Le Tribunal conclut donc que la propriété de l’intimé bénéficiait de droits acquis et qu’au moment où la municipalité a entrepris ses procédures contre M. Bibeau, des chevaux se retrouvent sur les terrains depuis 33 ans.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.
 

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