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vendredi 25 octobre 2013

Administratif : Les divers éléments liés au statut des commissaires de la CLP et à leur rémunération répondent aux exigences d'indépendance judiciaire qu'impose l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne.






2013EXP-3291

Intitulé : Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles c. Québec (Procureur général), 2013 QCCA 1690
Juridiction : Cour d’appel (C.A.), Québec, 200-09-007388-116
Décision de : Juges Yves-Marie Morissette, Marie-France Bich et Jacques Dufresne
Date : 2 octobre 2013

Références : SOQUIJ AZ-51006449, 2013EXP-3291, J.E. 2013-1791 (80 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2013] R.J.Q.

Les divers éléments liés au statut des commissaires de la CLP et à leur rémunération répondent aux exigences d'indépendance judiciaire qu'impose l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne et offrent à cet égard des garanties d'inamovibilité et de sécurité financière suffisantes. [C.A.]

Résumé
ADMINISTRATIF (DROIT) — contrôle judiciaire — justice naturelle — indépendance judiciaire — Commission des lésions professionnelles — inamovibilité — sécurité financière — interprétation de «indépendance» (art. 23 de la Charte des droits et libertés de la personne) — interprétation de «rémunération» (art. 404 LATMP) — jugement déclaratoire.

DROITS ET LIBERTÉS — droits judiciaires — audition publique et impartiale par un tribunal indépendant — indépendance judiciaire — Commission des lésions professionnelles — durée limitée du mandat des membres — renouvellement du mandat — sécurité financière — progression au mérite — jugement déclaratoire.

Appels d'un jugement de la Cour supérieure ayant accueilli en partie une requête en jugement déclaratoire et ayant déclaré nuls, inopérants et sans effet certaines dispositions de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (LATMP) ainsi que le Décret concernant la politique d'évaluation du rendement et de révision des traitements des titulaires d'un emploi supérieur pour les années 2009-2010 et 2010-2011. Appel principal rejeté et appel incident accueilli en partie.

L'Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles (CLP) et les juges appelants prétendent que les conditions d'exercice de la charge d'adjudication dévolue aux commissaires de la CLP n'offrent pas les garanties suffisantes d'indépendance et d'impartialité prévues à l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne. Ils ont déposé une requête en jugement déclaratoire visant à faire déclarer nulles et inopérantes certaines des dispositions législatives et réglementaires fixant ces conditions, notamment le décret. Ils ont également demandé que leur rémunération soit fixée grâce à un mécanisme qui s'apparenterait à celui dont bénéficient les juges des cours de justice. Le juge de première instance leur a donné raison en partie, déclarant nuls, inopérants et sans effet les articles 392 et 395 LATMP, qui portent sur la durée limitée des mandats des commissaires et sur leur renouvellement, de même que le décret. Il a estimé que les justiciables qui ont affaire à la CLP, un organisme à vocation juridictionnelle, avaient le droit d'exiger des garanties d'indépendance élevées, analogues à celles du Tribunal administratif du Québec (TAQ) au regard tant de l'inamovibilité que de la sécurité financière. Selon lui, les commissaires de la CLP, comme leurs collègues du TAQ, doivent être nommés durant bonne conduite. Au chapitre de la sécurité financière, le juge a cependant considéré que la situation prévue par la loi et les règlements applicables était conforme aux garanties d'indépendance requises par l'article 23 de la charte. Toutefois, étant donné que le décret avait eu pour effet de réduire la rémunération de certains commissaires, contrairement à ce qui est prévu à l'article 404 LATMP, il l'a déclaré nul et inopérant. Le juge n'a pas estimé nécessaire d'ordonner la mise sur pied d'un comité indépendant qui serait chargé d'étudier la rémunération des commissaires de la CLP et de faire des recommandations au gouvernement à ce propos, selon le modèle applicable aux cours de justice. L'appel principal porte sur l'inamovibilité et la sécurité financière dont ne bénéficieraient pas les commissaires de la CLP, tandis que, par leur appel incident, les intimés réclament le rejet de la requête en jugement déclaratoire.

Décision
Mme la juge Bich : En qualité de tribunal administratif, la CLP appartient à l'ordre administratif de l'État (art. 1 et 9 de la Loi sur la justice administrative). Le législateur québécois a choisi, pour l'ensemble des tribunaux relevant de sa compétence, une norme d'indépendance générale élevée (art. 23 et 56 paragr. 1 de la charte). La notion d'«indépendance» prévue à l'article 23 de la charte vise l'indépendance structurelle du tribunal, à la fois individuelle et collective, qui repose sur l'inamovibilité des décideurs, leur sécurité financière et l'autonomie administrative (Valente c. R. (C.S. Can., 1985-12-19), SOQUIJ AZ-86111009, J.E. 86-65, [1985] 2 R.C.S. 673, [1986] D.L.Q. 85 (rés.)). Les garanties accordées aux tribunaux administratifs n'ont pas à être identiques à celles des cours supérieures ni à celles des autres cours de justice et varieront en fonction de la nature et du contexte de leurs fonctions, selon qu'ils statuent sur les droits de l'État, sur les décisions de celui-ci ou sur des litiges de nature privée. En l'espèce, le justiciable ne pourrait conclure qu'une chose: la CLP jouit de garanties qui assurent suffisamment son indépendance et qui ne sont pas de nature à susciter quelque crainte raisonnable que ce soit à cet égard. Le fait que les décideurs d'un tribunal administratif sont nommés pour des mandats à durée déterminée répond à l'exigence de l'inamovibilité, à la condition cependant que la charge soit à l'abri de toute intervention discrétionnaire ou arbitraire de la part de l'exécutif ou de l'autorité responsable des nominations (Valente). Or, c'est le cas en l'espèce, les commissaires de la CLP ne pouvant être destitués au bon plaisir de l'exécutif parce que leur destitution obéit à des règles qui sont entièrement conformes aux principes de l'indépendance juridictionnelle et que leur charge est à l'abri de l'intervention discrétionnaire ou arbitraire de celui-ci. Les dispositions de la LATMP jumelées à celles de la Loi sur la justice administrative offrent un degré de protection analogue à celui dont jouit le Tribunal canadien des droits de la personne, une protection qui a été jugée suffisante par la Cour suprême du Canada dans Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone (C.S. Can., 2003-06-26), 2003 CSC 36, SOQUIJ AZ-50180846, J.E. 2003-1227, D.T.E. 2003T-644, [2003] 1 R.C.S. 884. La lecture des dispositions applicables démontre que la procédure de renouvellement du mandat des commissaires de la CLP, calquée sur celle qui s'est appliquée au TAQ entre 2002 et la fin de 2005, est conforme aux exigences de l'indépendance juridictionnelle telles qu'elles sont établies dans Québec (Procureure générale) c. Barreau de Montréal (C.A., 2001-09-05), SOQUIJ AZ-50099903, J.E. 2001-1710, D.T.E. 2001T-914, [2001] R.J.Q. 2058. Le président de la CLP n'est plus membre du comité de renouvellement, lequel est désormais indépendant, et le commissaire dont le non-renouvellement est envisagé a le droit de se faire entendre. Par ailleurs, une personne bien informée étudiant la question en profondeur et de manière réaliste pourrait raisonnablement conclure que l'évaluation du rendement ainsi que sa prise en considération par le comité de renouvellement ne sont pas de nature à porter atteinte à l'indépendance des commissaires (ou des membres du comité) ou à susciter une crainte à ce chapitre. Les appelants font valoir que la mission juridictionnelle de la CLP n'est pas moins importante que celle du TAQ. Cela justifierait et même exigerait que les commissaires de la première, à l'instar des membres du second, soient nommés durant bonne conduite et jusqu'à l'âge de la retraite. L'article 23 de la charte, au chapitre de l'indépendance, exprime une norme flexible et contextuelle. Que le législateur québécois ait haussé le standard dans le cas du TAQ ne signifie pas que cette formule soit devenue la seule acceptable, comme si elle établissait dorénavant le minimum requis en matière d'inamovibilité, au sens de l'article 23 de la charte.

En ce qui concerne la sécurité financière, il n'est pas possible de conclure que le régime de rémunération des commissaires ferait en sorte d'attenter à leur indépendance ou d'engendrer chez le justiciable une crainte raisonnable qu'eux-mêmes et le tribunal dont ils sont membres ne soient pas indépendants. En effet, leur rémunération est quantitativement satisfaisante, l'évaluation de leur rendement ne conditionne plus la progression de leur traitement dans l'échelle applicable ni la quotité des ajustements forfaitaires qu'ils reçoivent à compter du moment où ils atteignent le degré supérieur de cette échelle, leur rémunération ne peut être réduite (art. 404 LATMP) et, enfin, leur régime de retraite est assuré par la loi (art. 405 LATMP et 14 du Règlement sur la rémunération et les autres conditions de travail des commissaires de la Commission des lésions professionnelles). La sécurité financière des commissaires de la CLP est suffisamment assurée, selon le standard défini dans Barreau de Montréal; d'une part, le droit au traitement n'est pas «sujet aux ingérences arbitraires de l'exécutif d'une manière qui pourrait affecter l'indépendance» (Valente) et, d'autre part, la pension ne dépend pas simplement des bonnes grâces de l'exécutif. Par ailleurs, les disparités temporaires existant dans le traitement initial des commissaires de la CLP ne constituent pas une entorse à la sécurité financière des commissaires. Le traitement initial d'un commissaire n'est en effet pas arrêté de manière arbitraire ni sur la base d'un seul critère. Il s'agit de critères communs, connus et généralisés en matière de fixation de la rémunération, soit des critères qui n'ont rien d'incongru ou d'exceptionnel. Dans la mesure où la progression salariale du commissaire est tributaire de la formule mathématique prévue par l'article 8 du règlement sur la rémunération et non par le président de la CLP, qui n'est par ailleurs pas membre du comité de renouvellement, l'indépendance de chacun se trouve suffisamment garantie. Une fois les commissaires nommés, leur progression salariale et leur prestation individuelle sont dissociées d'une manière qui fait en sorte que la sécurité financière et l'indépendance décisionnelle, tant individuelle qu'institutionnelle, ne peuvent être sérieusement mises en doute. La question se pose cependant de savoir si l'adoption du décret, motivée par une crise des finances publiques aggravée par l'effondrement économique de 2008, peut, elle, être considérée comme attentatoire à la sécurité financière et, partant, à l'indépendance que cherche à protéger l'article 23 de la charte. Ce décret a fait en sorte que la rémunération des commissaires de la CLP a été, dans certains cas, réduite et que la progression des autres dans l'échelle de traitement a été ralentie. Il répond à des impératifs économiques et budgétaires importants, il s'insère dans une politique générale d'austérité applicable à tous ceux dont la rémunération dépend des fonds publics et il a un caractère temporaire. Il n'y a donc pas lieu de conclure que le décret attente à la sécurité financière des commissaires et à l'indépendance que requiert l'article 23 de la charte, pas plus qu'il n'y a lieu de conclure qu'il équivaut à une intrusion arbitraire de l'exécutif dans la sphère protégée de l'indépendance juridictionnelle. Quoiqu'il ne porte pas atteinte à la sécurité financière des commissaires et n'altère pas leur indépendance, le décret enfreint l'article 404 LATMP. Le mot «rémunération» utilisé à cet article doit avoir le sens qu'il a dans les articles 402 et 403, et il inclut le pourcentage annuel de la progression dans l'échelle ou du rajustement annuel. Ainsi, la rémunération annuelle en numéraire d'un commissaire ne peut être inférieure à celle qui a été fixée par le gouvernement l'année précédente. L'article 404 LATMP interdit à ce dernier de réduire la rémunération qu'il fixe annuellement pour chaque commissaire en vertu de l'article 403 LATMP et qui inclut le pourcentage de progression dans l'échelle ainsi que le rajustement forfaitaire. Dans la mesure où le décret a eu l'effet d'emporter réduction de la rémunération de certains commissaires, il leur est inapplicable. Le gouvernement devra donc faire en sorte d'accorder réparation aux commissaires dont la rémunération a ainsi été diminuée en numéraire. Vu les conclusions sur la suffisance des garanties de sécurité financière offertes aux commissaires de la CLP par le régime actuel, la mise en place d'un comité indépendant qui serait chargé d'étudier la rémunération des commissaires de la CLP et de faire des recommandations au gouvernement n'est pas nécessaire.

Instance précédente : Juge Jean Lemelin, C.S., Québec, 200-17-011203-098, 2011-04-01, 2011 QCCS 1614, SOQUIJ AZ-50741079.

Réf. ant : (C.S., 2011-04-01), 2011 QCCS 1614, SOQUIJ AZ-50741079, 2011EXP-1302, J.E. 2011-704, [2011] R.J.Q. 774.

Le texte intégral de la décision est disponible ici

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