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mardi 13 mai 2014

10 jugements essentiels en matière de contrôle judiciaire de l’administration


Par Samuel Bachand 

Ce texte présente dix jugements faisant autorité en matière de contrôle judiciaire de l’action administrative. La plupart de ces décisions peuvent trouver application tant devant la Cour supérieure (articles 33 et 846 C.p.c.) que dans les instances mues devant la Cour fédérale (article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales). Je n’ai pas la prétention de couvrir l’ensemble du terrain. Après tout, le titre n’est pas « Les 10 jugements essentiels… », mais bien « 10 jugements essentiels… ». 

Les résumés ne sont pas disposés en ordre chronologique, ni dans aucun ordre  particulier, si ce n’est que les développements relatifs aux questions d’équité procédurale précèdent ceux qui concernent le contrôle des motifs de la décision administrative. L’arrêt Roncarelli occupe une place à part : il statue sur la responsabilité civile d’un représentant de l’État, mais ce faisant, jette aussi les fondements d’une théorie de l’abus de discrétion qui marquera durablement le droit administratif canadien. 

Pour alléger le texte, je ferai abstraction des discussions et des faits qui n’auraient de pertinence qu’à l’égard de règles qui ne sont pas ici illustrées. 

1. Diligence dans l’exercice du recours : Immeubles Port Louis ltée c. Lafontaine (Village),  [1991] 1 R.C.S. 326 

La municipalité intimée adopte une série de règlements municipaux d’emprunt à des fins d’améliorations locales. Ces règlements portent l’imposition d’une taxe spéciale aux propriétaires fonciers des secteurs visés. L’appelante, qui a acquis un terrain dans un de ces secteurs, introduit cinq ans plus tard, en vertu de l’article 33 C.p.c., une action en nullité des règlements spéciaux et en répétition des taxes spéciales payées entre-temps. La Cour supérieure rejette la demande pour motif de tardiveté; la Cour d’appel rejette le pourvoi. 

Le jugement de la Cour suprême est rendu par le juge Gonthier. La Cour est d’avis que le caractère discrétionnaire des recours en révision judiciaire suppose que la partie demanderesse est tenue à la diligence dans l’exercice de son droit [page 364]. À cet égard, le juge peut tenir compte de la conduite des parties et de l’existence de recours alternatifs [page 364]. Tant la nature du droit invoqué que les raisons de l’inaction de la partie demanderesse sont des facteurs pertinents dans l’analyse du juge :  

« […] le juge doit tenir compte de la nature de l'acte attaqué, de la nature de l'illégalité commise et ses conséquences, et d'autre part, des causes du délai entre l'acte attaqué et l'institution de l'action.  La nature du droit invoqué est un facteur pertinent à l'exercice de la discrétion mais il n'est pas le seul.  Il y a lieu aussi d'évaluer le comportement du demandeur.  Ce dernier dans une action directe en nullité selon l'art. 33 du Code de procédure civile peut être appelé à justifier ou du moins à expliquer son inaction de façon à ce que la Cour supérieure puisse évaluer dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire, le caractère raisonnable du délai d'exercice de son droit. »   [page 372]

En l’espèce, les règlements ayant été adoptés plus de cinq ans avant l’introduction de la demande et les taxes ayant été payées sans protêt, la Cour conclut à l’absence de justification suffisante à l’inaction de l’appelante. La discrétion de la Cour supérieure a donc été exercée judiciairement; le pourvoi est rejeté.  

2. But impropre et abus de discrétion : Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121 

Frank Roncarelli est un restaurateur de Montréal, détenteur d’un permis de distribution de spiritueux. Témoin de Jéhova, il s’est porté caution pour 380 coreligionnaires accusés, en vertu de la réglementation municipale, de distribution illégale de littérature. À la suite de discussions avec le procureur de la Ville, le gérant général de la Commission des Liqueurs porte la situation à l’attention de l’honorable Maurice Duplessis, premier ministre et procureur général de la province de Québec. Duplessis ordonne à la Commission des Liqueurs de révoquer « pour toujours » le permis de cet individu qui « paralys[e] les activités de la Cour du Recorder », ce qui est aussitôt fait. Roncarelli saisit la Cour supérieure d’une demande en dommages-intérêts de 118 741$ à l’encontre de Duplessis. La Cour supérieure accueille partiellement la demande, la Cour d’appel la rejette.

Quatre des sept juges de la Cour suprême se prononcent en faveur d’accueillir le pourvoi et d’ordonner le paiement de 33 123$ à titre de dommages-intérêts. Parmi les motifs rédigés par les juges de la majorité, la postérité retiendra surtout ceux du juge Rand, qui dépassent la stricte étude des habilitations statutaires invoquées par Duplessis et jettent les fondements de la doctrine de l’improper purpose en droit public canadien : 

« [page 140]  [...]

In public regulation of this sort there is no such thing as absolute and untrammelled "discretion", that is that action can be taken on any ground or for any reason that can be suggested to the mind of the administrator; no legislative Act can, without express language, be taken to contemplate an unlimited arbitrary power exercisable for any purpose, however capricious or irrelevant, regardless of the nature or purpose of the statute. Fraud and cor­ruption in the 'Commission may not be mentioned in such statutes but they are always implied as exceptions. "Discretion" necessarily implies good faith in discharging public duty; there is always a perspective within which a statute is intended to operate; and any clear departure from its lines or objects is just as objectionable as fraud or corruption. Could an applicant be refused a permit because he had been born in another province, or because of the colour of his hair? The ordinary language of the legislature cannot be so distorted.

[page 141]

To deny or revoke a permit because a citizen exercises an unchallengeable right totally irrelevant to the sale of liquor in a restaurant is equally beyond the scope of the discretion conferred. [...]

[...]

[page 143]

[...]

"Good faith" in this context, applicable both to the respondent and the general manager, means carrying out the statute according to its intent and for its purpose; it means good faith in acting with a rational appreciation of that intent and purpose and not with an improper intent and for an alien purpose; it does not mean for the purposes of punishing a person for exercising an unchal­lengeable right; it does not mean arbitrarily and illegally attempting to divest a citizen of an incident of his civil status. »

3. Discrimination : R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650

Des Raj Sharma est employé comme vendeur de fleurs ambulant à Toronto. Il est accusé d’avoir contrevenu au règlement 211-74 de la Communauté urbaine de Toronto. Ce règlement prévoit, d’une part, que nul ne peut, sans autorisation légitime, étaler des marchandises sur les trottoirs de la Communauté urbaine. D’autre part, le règlement 211-74 délègue à la Ville de Toronto le pouvoir de louer ces espaces aux propriétaires ou aux occupants des terrains attenants, ou d’adopter un règlement assujettissant l’utilisation commerciale des trottoirs à l’obtention d’un permis. Par son règlement 618-80, la Ville de Toronto réserve aux seuls vendeurs propriétaires ou occupants de biens-fonds attenants le droit de demander un tel permis. En défense, Sharma plaide le caractère discriminatoire de la réglementation invoquée contre lui. 

Le juge Iacobucci rédige les motifs du jugement unanime de la Cour suprême. Il rappelle d’abord le principe énoncé dans l’arrêt Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368, suivant lequel le pouvoir d’adopter des règlements municipaux n’emporte pas celui d’édicter des dispositions établissant des distinctions, à moins que la loi habilitante ne permette un tel traitement discriminatoire [page 667] ou que ce dernier soit nécessairement accessoire à l’exercice du pouvoir délégué par la législature [page 669]. 

Le règlement municipal doit être impartial et ne pas créer un régime de favoritisme en faveur d’une catégorie d’administrés [page 668]. De telles distinctions, qui sont illégales entre catégories d’administrés, le sont également à l’intérieur d’une même catégorie [page 668]. La Cour rappelle également le principe selon lequel les municipalités disposent seulement des pouvoirs expressément conférés par la loi, de ceux qui découlent nécessairement de ces pouvoirs explicites, ainsi que des pouvoirs indispensables (et non simplement commodes) pour la réalisation des fins de l’organisme [page 668].   

La Cour conclut qu’aucune des dispositions de la Loi sur les municipalités invoquées par la Ville – et dont la plus précise est libellée de façon très semblable au règlement 211-74 de la Communauté urbaine – ne permet d’établir la distinction en cause [pages 668 à 671]. Elle ordonne l’annulation des déclarations de culpabilité de Sharma relativement à l’accusation portée en vertu du règlement municipal.

4. Entrave : Maple Lodge Farms c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2

L’appelante Maple Lodge Farms Limited demande à l’intimé Ministre de l’Industrie et du Commerce l’émission de licences d’importation de poulets vivants en vertu de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation et de ses règlements d'application, ce que l’intimée lui refuse. L’appelante saisit la Cour fédérale et requiert l’émission d’un bref de mandamus, arguant que l’intimé était tenu de délivrer les licences en cause dès lors que les conditions prévues par la réglementation étaient satisfaites. L’appelante prétend, entre autres choses, que l’intimé était lié par ses lignes directrices : « Si le produit canadien n'est pas offert au prix du marché, une licence est émise […] » La Cour fédérale rejette la demande; la Cour d’appel fédérale rejette le pourvoi. 

Le juge McIntyre rend le jugement de la Cour suprême. Il est d’avis que là où la loi confère un pouvoir discrétionnaire comme c’est ici le cas, on ne peut donner aux lignes directrices du ministre un caractère législatif ou obligatoire [page 7]. La Cour fait siens ces propos du juge LeDain, tirés des motifs du jugement de la Cour d’appel fédérale :

« […] Le Ministre est libre d'indiquer le type de considérations qui, de façon générale, le guideront dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire […], mais il ne peut pas entraver ce pouvoir discrétionnaire en tenant les lignes directrices pour obligatoires et en excluant tous les autres motifs valides ou pertinents pour lesquels il peut exercer son pouvoir discrétionnaire […]. »   [page 7]

La Cour conclut que l’intimé n’a pas fondé son refus sur des considérations inappropriées et que sa décision, par conséquent, n’était pas déraisonnable [page 8]. Le pourvoi est rejeté. 

5. Partialité du décideur : Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623
 
Andy Wells est un ancien conseiller municipal qui s’est distingué par sa défense des droits des consommateurs. Il est commissaire de l’intimée Board of Commissioners of Public Utilities, laquelle est chargée de réglementer l’appelante Newfoundland Telephone Company Limited.  À la suite du dépôt d’un rapport sur les frais et comptes de l’appelante, l’intimée a convoqué l’appelante à une audience devant se dérouler devant un banc de cinq commissaires, dont Andy Wells. 

Quelques jours plus tard, Wells a tenu publiquement des propos très critiques relativement au niveau de rémunération des dirigeants de l’appelante, qu’il juge « exorbitants ». Lors de l’audience, l’appelante demande la récusation du commissaire Wells, qui lui est refusée. À la suite de l’audience, mais avant que la décision de l’intimée ne soit rendue publique, le commissaire Wells divulgue à des journalistes sa position sur le sort devant être réservé à l’intimée. 

Par une décision de trois commissaires contre deux, l’intimée rend une décision défavorable à l’appelante relativement aux frais liés au régime de retraite amélioré de ses dirigeants.  En appel, Newfoundland Telephone Company Limited invoque la crainte raisonnable de partialité. La Cour d’appel conclut à la validité de la décision de l’intimée. 

En Cour suprême, le juge Cory signe les motifs pour un banc unanime.  Dans un premier temps, il mentionne que le devoir d’agir équitable, dont l’impartialité du décideur est une condition essentielle, varie selon la nature et la fonction du corps en cause. À l’encontre de commissions administratives s’occupant de questions de principe, la partialité ne pourra être invoquée que là où il est établi que « l’affaire a été préjugée au point de rendre vain tout argument contraire. » [page 638]. 

« [L]e membre d’une commission qui remplit une fonction d’élaboration des politiques ne devrait pas être exposé à une accusation de partialité du seul fait d’avoir exprimé avant l’audience des opinions bien arrêtées »; cela dit, « les commissaires doivent fonder leur décision sur la preuve qui leur a été présentée », « [b]ien qu’ils puissent faire appel à leur expérience, à leurs connaissances et à leur compréhension du domaine » [page 639]. 

À l’autre extrémité du spectre figurent les commissions aux fonctions essentiellement juridictionnelles, qui sont soumises au même critère que les cours de justice, soit la crainte raisonnable de partialité [page 639]. Une crainte raisonnable de partialité pourra donc être soulevée là où « un observateur relativement bien renseigné pourrait raisonnablement percevoir de la partialité chez un décideur » [page 636].

Devant les faits de l’espèce, la Cour est d’avis que lorsque l’intimée statue sur le caractère raisonnable des frais de l’appelante, la nature de son processus décisionnel la rapproche davantage des commissions administratives à vocations législatives que celles qui s’acquittent de fonctions juridictionnelles  [pages 641 et 642]. Les déclarations faites par le commissaire Wells avant le début de l’enquête, quoique colorées, ne révèlent pas un esprit fermé [page 642]. 

Au stade de l’audience, toutefois, le commissaire était tenu à un plus grand devoir de discrétion [page 643], la norme s’apparentant alors à la crainte raisonnable de partialité [page 644]. L’effet cumulatif des déclarations faites par le commissaire Wells pendant et après l’audience ont eu l’effet de susciter une crainte raisonnable de partialité [page 643], rendant l’audience inéquitable et l’ordonnance, nulle ab initio.  

6. Contenu du devoir d’équité procédurale : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817 

L’appelante Mavis Baker est une citoyenne Jamaïcaine ayant vécu sans papiers au Canada pendant 11 ans. Elle y a eu quatre enfants. À la suite de la naissance de son dernier enfant, elle a été frappée de psychose. Lorsque les autorités découvrent qu’elle a séjourné et travaillé illégalement au Canada, elles prennent contre Mme Baker une ordonnance d’expulsion. Mme Baker invoque des motifs humanitaires pour être dispensée de faire sa demande de résidence permanente de l’extérieur du Canada. La dispense lui est refusée par lettre d’un agent d’immigration qui conclut à l’absence de raisons humanitaires suffisantes. Cette lettre n’est pas motivée, mais l’avocat de Mme Baker obtient les notes de l’agent subalterne. 

À l’encontre de la décision, Mme Baker invoque divers manquements à l’équité procédurale : défaut de respecter ses droits de participation à la procédure (audience orale, avis à Mme Baker et à ses enfants, etc.), défaut de motiver la décision, conduite soulevant une crainte raisonnable de partialité. 

En Cour suprême, la juge L’Heureux-Dubé rédige les motifs de la majorité. Je m’intéresserai surtout à son exposé portant sur les droits de participation et l’obligation de motiver la décision. 

Le contenu de l’obligation d’équité varie en fonction de cinq critères principaux (non exhaustifs): 
a)   La nature de la décision recherchée :
« Plus le processus prévu, la fonction du tribunal, la nature de l’organisme rendant la décision et la démarche à suivre pour parvenir à la décision ressemblent à une prise de décision judiciaire, plus il est probable que l’obligation d’agir équitablement exigera des protections procédurales proches du modèle du procès. »   [par. 23] 
b)    La nature du régime législatif et les termes de la loi en vertu de laquelle agit l’organisme en question :
« Par exemple, des protections procédurales plus importantes seront exigées lorsque la loi ne prévoit aucune procédure d’appel, ou lorsque la décision est déterminante quant à la question en litige et qu’il n’est plus possible de présenter d’autres demandes […] »   [par. 23]
c)    L’importance de la décision pour les personnes visées :
« Plus la décision est importante pour la vie des personnes visées et plus ses répercussions sont grandes pour ces personnes, plus les protections procédurales requises seront rigoureuses. »   [par. 25]
d)    Les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision :
« […]  Si le demandeur s’attend légitimement à ce qu’une certaine procédure soit suivie, l’obligation d’équité exigera cette procédure […] De même, si un demandeur s’attend légitimement à un certain résultat, l’équité peut exiger des droits procéduraux plus étendus que ceux qui seraient autrement accordés […] »   [par. 26]
e)    Les choix de procédure de l’organisme :
« Cinquièmement, l’analyse des procédures requises par l’obligation d’équité devrait également prendre en considération et respecter les choix de procédure que l’organisme fait lui-même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures, ou quand l’organisme a une expertise dans le choix des procédures appropriées dans les circonstances […] »   [par. 27]
Appliquant ces facteurs aux faits du dossier, la juge L’Heureux-Dubé conclut que l’équité procédurale n’exigeait pas d’audience ni d’avis d’audience [par. 34]. La possibilité de présenter des observations écrites était suffisante dans les circonstances [par. 34]. De plus, la production des notes de l’agent subalterne a satisfait à l’obligation de fournir des motifs [par. 44].  

La Cour fait néanmoins droit au pourvoi sur la base de la crainte raisonnable de partialité (dont je ne traiterai pas ici). 

7. Attentes légitimes : Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30

Les intimés sont huit répondants ayant parrainé des membres de leur famille dans le cadre de demandes d’immigration au Canada. En vertu de la loi applicable, lorsque la personne parrainée bénéficie l’assistance sociale en dépit de l’engagement du répondant de subvenir à ses besoins, l’administration provinciale ou fédérale peut en réclamer le coût au répondant. Les intimés nient toute responsabilité découlant de leurs engagements. Le texte des engagements, tel que prescrit à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,  prévoyait ce qui suit :

« […] Le Ministre peut décider de ne prendre aucune mesure pour recouvrer les sommes dues d’un Répondant et du conjoint cosignataire qui ont manqué à leur engagement parce qu’ils se trouvaient dans une situation abusive ou dans d’autres circonstances valables. Une telle décision du Ministre, prise à un moment bien précis, n’a pas pour effet d’annuler les dettes; le Ministre peut recouvrer les sommes dues lorsque la situation du Répondant et du conjoint cosignataire change. […] »

Les intimés prétendent que l’administration a manqué à son devoir d’équité procédurale dans le recouvrement des créances, notamment en ce qui a trait aux attentes légitimes naissant du libellé des engagements.

En Cour suprême, le juge Binnie rédige les motifs d’un banc unanime. Il résume ainsi la théorie de l’attente légitime en droit administratif canadien :

« Lorsque dans l’exercice du pouvoir que lui confère la loi, un représentant de l’État fait des affirmations claires, nettes et explicites qui auraient suscité chez un administré des attentes légitimes concernant la tenue d’un processus administratif, l’État peut être lié par ces affirmations si elles sont de nature procédurale et ne vont pas à l’encontre de l’obligation légale du décideur.  La preuve que l’intéressé s’est fié aux affirmations n’est pas nécessaire.  […] Constitue un manquement à son obligation d’équité l’omission substantielle du décideur de respecter sa parole […]. [par. 68]

[…]En général, on juge suffisamment précise pour les besoins de la théorie de l’attente légitime l’affirmation gouvernementale qui, si elle avait été faite dans le contexte du droit contractuel privé, serait suffisamment claire pour être susceptible d’exécution. [par. 69] »

Ces engagements confirment que l’administration avait le pouvoir de différer le recouvrement de la dette, mais non de la remettre [par. 70]. Le libellé des engagements était suffisamment clair pour que l’administration ne puisse nier l’existence de cette discrétion [par. 72], créant ainsi une attente légitime et obligeant l’administration à donner un préavis aux intimés :

« […] Compte tenu des attentes légitimes suscitées par le libellé de ces engagements, je ne crois pas que l’administration puisse agir sans donner de préavis et sans permettre aux répondants de faire valoir des motifs justifiant le report du recouvrement ou quelque autre modification de la procédure d’exécution.»   [par. 72] 

La Cour conclut néanmoins qu’en l’espèce, la procédure de recouvrement offrait aux répondants « une possibilité limitée mais réelle d’informer l’administration des circonstances particulières du manquement » [par. 75], que les intimés ont été « avisés du manquement et qu’ils ont communiqué avec le ministère » [par. 77], que le ministère a avisé les intimés « qu’il était possible de négocier les modalités de remboursement » [par. 78], répondant ainsi aux attentes légitimes des intimés [par. 78]. 

8. Norme de contrôle : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9

L’appelant David Dunsmuir, employé du ministère de la Justice du Nouveau-Brunswick, a été congédié sans motif explicite. Il a présenté un grief qui a été rejeté, puis envoyé à l’arbitrage. L’arbitre a déterminé que la législation applicable lui donnait le pouvoir de s’enquérir du motif du congédiement et a conclu au manquement de l’employeur à son obligation d’équité procédurale. Il a ordonné la réintégration de M. Dunsmuir et, pour l’éventualité où son ordonnance serait annulée à l’issue d’un contrôle judiciaire, a ajouté qu’un préavis de huit mois lui semblait approprié. 

L’employeur a introduit une demande de contrôle judiciaire, arguant que l’arbitre n’avait pas le pouvoir de s’enquérir des motifs du congédiement, mais seulement de déterminer le caractère raisonnable du préavis. La Cour du Banc de la Reine a appliqué la norme de décision correcte à la sentence arbitrale, annulé l’ordonnance de réintégration et confirmé la décision subsidiaire portant le préavis à huit mois. La Cour d’appel a rejeté le pourvoi de M. Dunsmuir.

En Cour suprême, tous les juges s’entendent pour rejeter le pourvoi. Les motifs majoritaires sont rendus par les honorables Bastarache et LeBel. Le premier volet de leur analyse porte sur la détermination de la norme applicable au contrôle de la décision de l’arbitre.

Le premier développement apporté par l’arrêt Dunsmuir est la fusion des normes de la décision raisonnable simpliciter et de la décision manifestement déraisonnable en une seule, soit celle de la décision raisonnable  [par. 34 et 45] :

« […] Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. »   [par. 47]

La norme de décision correcte, quant à elle, continue de s’appliquer aux questions de compétence et à certaines autres questions de droit :

«  […] La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du décideur.  En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose. […] »  [par. 50]  

La détermination de la norme de contrôle s’effectue en deux temps : 

« […] Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle. »   [par. 62]

Certains facteurs militent en faveur de la norme décision raisonnable : la présence d’une clause privative [par. 52], la « présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique » [par. 53], la présence de questions où le droit et les faits ne peuvent aisément être dissociés [par. 53], l’interprétation par un tribunal administratif de sa propre loi constitutive ou d’une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie [par. 54], l’application d’une règle générale de common law ou de droit civil dans le domaine spécialisé du tribunal [par. 54].   

 D’autres facteurs militent en faveur de la norme de rectitude : la présence d’une question de droit d’une importance capitale pour le système juridique, mais étrangère au domaine d’expertise du décideur administratif [par. 55 et 60], les questions de compétence, « au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question » [par. 59],  « la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents » [par. 61].
Les juges Bastarache et LeBel poursuivent leur analyse pour conclure à l’erreur de l’arbitre dans  l’application de l’obligation d’équité et au rejet du pourvoi de l’appelant.

9. Suffisance des motifs : Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62
 
Un arbitre est saisi de l’interprétation à donner à une convention collective relativement à une disposition régissant le calcul des congés annuels payés, plus particulièrement à savoir s’il faut tenir compte des heures durant lesquelles des membres du syndicat appelant ont travaillé à titre occasionnel avant l’obtention de leur permanence. La décision de l’arbitre est longue de 12 pages; elle contient un énoncé des faits, des arguments des parties, des dispositions pertinentes de la convention collective et des principes d’interprétation applicables. L’arbitre conclut qu’il ne peut être tenu compte des heures travaillées à titre occasionnel.

En contrôle judiciaire, le syndicat appelant a allégué que l’insuffisance des motifs de la décision de l’arbitre rendait cette décision déraisonnable. La Cour suprême de Terre-Neuve a donné raison au syndicat. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont infirmé le jugement de première instance. 

Cet arrêt est l’occasion, pour la Cour suprême du Canada, d’élaborer sur ce qu’elle entendant par le passage suivant de l’arrêt Dunsmuir, précité: « […] Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel […] ». La juge Abella, rédigeant les motifs pour la Cour, précise que cet extrait ne doit pas être lu comme autorisant la révision sur la seule base de l’insuffisance des motifs, sans égard au résultat obtenu :

« Je ne suis pas d’avis que, considéré dans son ensemble, l’arrêt Dunsmuir signifie que l’« insuffisance » des motifs permet à elle seule de casser une décision, ou que les cours de révision doivent effectuer deux analyses distinctes, l’une portant sur les motifs et l’autre, sur le résultat […].  Il s’agit d’un exercice plus global : les motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre de savoir si ce dernier fait partie des issues possibles. […] »   [par. 14]

L’arbitre n’était donc pas tenu de tirer une conclusion explicite à chaque étape de son raisonnement :

« Il se peut que les motifs ne fassent pas référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire, mais cela ne met pas en doute leur validité ni celle du résultat au terme de l’analyse du caractère raisonnable de la décision. […] »   [par. 16]

Au surplus, les lacunes dont peuvent souffrir les motifs d’une décision ne soulèvent pas le problème de l’équité procédurale (soumise à la norme de rectitude) [par. 21]. Là où des motifs sont requis – ce qui n’est pas vrai dans tous les cas – la question de leur qualité est abordée dans le cadre de l’analyse du caractère raisonnable de la décision :

« […] L’arrêt Baker établit que, « dans certaines circonstances », l’obligation d’équité procédurale requiert « une forme quelconque de motifs écrits » à l’appui d’une décision […].  Il n’y est pas affirmé que des motifs s’imposent dans tous les cas, ni que leur qualité relève de l’équité procédurale.  En fait, après avoir jugé que des motifs s’imposaient dans la situation qui l’occupait, la Cour a conclu dans Baker que les simples notes d’un agent d’immigration suffisaient pour remplir l’obligation d’équité procédurale […]. [par. 20] 

[…]

Le manquement à une obligation d’équité procédurale constitue certes une erreur de droit.  Or, en l’absence de motifs dans des circonstances où ils s’imposent, il n’y a rien à contrôler.  Cependant, dans les cas où, comme en l’espèce, il y en a, on ne saurait conclure à un tel manquement.  Le raisonnement qui sous-tend la décision/le résultat ne peut donc être remis en question que dans le cadre de l’analyse du caractère raisonnable de celle-ci.  [par. 22] » 
    
Comme la Cour est d’avis que l’arbitre a « bien saisi la question en litige et qu’il est parvenu à un résultat faisant sans aucun doute partie des issues possibles raisonnables » [par. 26], elle rejette le pourvoi. 

10. Incidence des Chartes : Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12

Lors d’une audition, le juge Jean-Guy Boilard a pour l’avocat Gilles Doré des paroles indélicates. L’avocat lui adresse par la suite une lettre personnelle dans laquelle il lui fait reproche de ce comportement et, plus généralement, de traits de caractère détestables. Cette lettre est communiquée au syndic du Barreau, qui dépose une plainte auprès du Comité de discipline pour manquement aux devoir d’objectivité, de modération et de dignité prévus à l’article 2.03 du Code de déontologie des avocats. Le Comité conclut à la culpabilité et inflige à Me Doré une suspension de 21 jours de son droit de pratique. 

En Cour suprême, Me Doré soutient que la décision sur culpabilité enfreint la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour est donc appelée à statuer sur le cadre d’analyse applicable à l’examen de « la conformité des décisions administratives aux valeurs consacrées par la Charte » [par. 23]. La juge Abella rédige les motifs pour un banc unanime.

La Cour rejette le test élaboré dans l’arrêt Oakes [par. 42] et lui préfère une « approche plus souple du droit administratif pour mettre en balance les valeurs consacrées par la Charte » [par. 37]. Pour déterminer « si un décideur administratif a suffisamment tenu compte des valeurs consacrées par la Charte en rendant une décision à la suite de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire » [par. 43], la norme applicable est celle de la décision raisonnable [par. 45].
Afin de guider les décideurs administratifs dans l’application des valeurs consacrées par la Charte, la Cour propose une analyse à deux volets :

«   […] Il ou elle met en balance ces valeurs et les objectifs de la loi.  Lorsqu’il procède à cette mise en balance, le décideur doit d’abord se pencher sur les objectifs en question. […] [par. 55]

[…]

Ensuite, le décideur doit se demander comment protéger au mieux la valeur en jeu consacrée par la Charte compte tenu des objectifs visés par la loi.  Cette réflexion constitue l’essence même de l’analyse de la proportionnalité et exige que le décideur mette en balance la gravité de l’atteinte à la valeur protégée par la Charte, d’une part, et les objectifs que vise la loi, d’autre part. […] [par. 56] »

La révision judiciaire d’une telle décision suit donc le critère de proportionnalité :

« Dans le contexte d’une révision judiciaire, il s’agit donc de déterminer si — en évaluant l’incidence de la protection pertinente offerte par la Charte et compte tenu de la nature de la décision et des contextes légal et factuel — la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits en cause protégés par la Charte. […] [par. 57]

Si, en exerçant son pouvoir discrétionnaire, le décideur a mis en balance comme il se doit la valeur pertinente consacrée par la Charte et les objectifs visés par la loi, sa décision sera jugée raisonnable. [par. 58] »

Appliquant ces principes à l’espèce, la juge Abella identifie les valeurs en jeu : 

« Autrement dit, les valeurs mises en balance sont, d’une part, l’importance fondamentale d’une critique ouverte et même vigoureuse de nos institutions publiques et, d’autre part, la nécessité d’assurer la civilité dans l’exercice de la profession juridique. […] » [par. 66] 

Elle conclut au caractère raisonnable de la décision du Comité de discipline:

« Dans les circonstances, le Comité de discipline a conclu que la lettre de Me Doré justifiait qu’il fasse l’objet d’une réprimande.  À la lumière du degré excessif de vitupération dans le contenu de la lettre et de son ton, on ne peut prétendre que cette conclusion est le fruit d’une mise en balance déraisonnable du droit à la liberté d’expression de Me Doré, d’une part, et des objectifs visés par la loi, d’autre part. » [par. 71] 
 

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