13 Mai 2014

10 jugements essentiels en matière de contrôle judiciaire de l’administration

Par Samuel Bachand 

Ce texte présente dix jugements
faisant autorité en matière de contrôle judiciaire de l’action administrative.
La plupart de ces décisions peuvent trouver application tant devant la Cour
supérieure (articles 33 et 846 C.p.c.) que dans les instances mues devant la
Cour fédérale (article 18.1 de la Loi
sur les Cours fédérales
). Je n’ai pas la prétention de couvrir l’ensemble
du terrain. Après tout, le titre n’est pas « Les 10 jugements essentiels… », mais bien « 10 jugements
essentiels… ». 

Les résumés ne sont pas disposés en
ordre chronologique, ni dans aucun ordre 
particulier, si ce n’est que les développements relatifs aux questions
d’équité procédurale précèdent ceux qui concernent le contrôle des motifs de la
décision administrative. L’arrêt Roncarelli
occupe une place à part : il statue sur la responsabilité civile d’un représentant
de l’État, mais ce faisant, jette aussi les fondements d’une théorie de l’abus
de discrétion qui marquera durablement le droit administratif canadien. 

Pour alléger
le texte, je ferai abstraction des discussions et des faits qui n’auraient de pertinence
qu’à l’égard de règles qui ne sont pas ici illustrées. 

1. Diligence dans l’exercice du
recours : Immeubles Port Louis ltée c. Lafontaine (Village),  [1991] 1 R.C.S. 326 

La municipalité intimée adopte une
série de règlements municipaux d’emprunt à des fins d’améliorations locales.
Ces règlements portent l’imposition d’une taxe spéciale aux propriétaires
fonciers des secteurs visés. L’appelante, qui a acquis un terrain dans un de
ces secteurs, introduit cinq ans plus tard, en vertu de l’article 33 C.p.c.,
une action en nullité des règlements spéciaux et en répétition des taxes
spéciales payées entre-temps. La Cour supérieure rejette la demande pour motif
de tardiveté; la Cour d’appel rejette le pourvoi. 

Le jugement de la Cour suprême est
rendu par le juge Gonthier. La Cour est d’avis que le caractère discrétionnaire
des recours en révision judiciaire suppose que la partie demanderesse est tenue
à la diligence dans l’exercice de son droit [page 364]. À cet égard, le juge
peut tenir compte de la conduite des parties et de l’existence de recours
alternatifs [page 364]. Tant la nature du droit invoqué que les raisons de
l’inaction de la partie demanderesse sont des facteurs pertinents dans
l’analyse du juge :  

« […] le juge doit tenir compte de la nature de l’acte attaqué, de
la nature de l’illégalité commise et ses conséquences, et d’autre part, des
causes du délai entre l’acte attaqué et l’institution de l’action.  La
nature du droit invoqué est un facteur pertinent à l’exercice de la discrétion
mais il n’est pas le seul.  Il y a lieu aussi d’évaluer le comportement du
demandeur.  Ce dernier dans une action directe en nullité selon l’art. 33
du Code de procédure civile peut être appelé à justifier ou du moins à
expliquer son inaction de façon à ce que la Cour supérieure puisse évaluer dans
le cadre de son pouvoir discrétionnaire, le caractère raisonnable du délai
d’exercice de son droit. »   [page
372]

En l’espèce, les règlements ayant été
adoptés plus de cinq ans avant l’introduction de la demande et les taxes ayant
été payées sans protêt, la Cour conclut à l’absence de justification suffisante
à l’inaction de l’appelante. La discrétion de la Cour supérieure a donc été exercée
judiciairement; le pourvoi est rejeté.  

2. But impropre et abus de discrétion :
Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121 

Frank Roncarelli est un restaurateur
de Montréal, détenteur d’un permis de distribution de spiritueux. Témoin de
Jéhova, il s’est porté caution pour 380 coreligionnaires accusés, en vertu de
la réglementation municipale, de distribution illégale de littérature. À la
suite de discussions avec le procureur de la Ville, le gérant général de la
Commission des Liqueurs porte la situation à l’attention de l’honorable Maurice
Duplessis, premier ministre et procureur général de la province de Québec. Duplessis
ordonne à la Commission des Liqueurs de révoquer « pour toujours » le
permis de cet individu qui « paralys[e] les activités de la Cour du
Recorder », ce qui est aussitôt fait. Roncarelli saisit la Cour supérieure
d’une demande en dommages-intérêts de 118 741$ à l’encontre de Duplessis. La
Cour supérieure accueille partiellement la demande, la Cour d’appel la rejette.

Quatre des sept juges de la Cour
suprême se prononcent en faveur d’accueillir le pourvoi et d’ordonner le paiement
de 33 123$ à titre de dommages-intérêts. Parmi les motifs rédigés par les
juges de la majorité, la postérité retiendra surtout ceux du juge Rand, qui
dépassent la stricte étude des habilitations statutaires invoquées par
Duplessis et jettent les fondements de la doctrine de l’improper purpose en droit public canadien : 

« [page 140] 
[…]

In public regulation of this sort there is no such
thing as absolute and untrammelled « discretion », that is that action
can be taken on any ground or for any reason that can be suggested to the mind
of the administrator; no legislative Act can, without express language, be
taken to contemplate an unlimited arbitrary power exercisable for any purpose,
however capricious or irrelevant, regardless of the nature or purpose of the
statute. Fraud and cor­ruption in the ‘Commission may not be mentioned in such
statutes but they are always implied as exceptions. « Discretion »
necessarily implies good faith in discharging public duty; there is always a
perspective within which a statute is intended to operate; and any clear
departure from its lines or objects is just as objectionable as fraud or
corruption. Could an applicant be refused a permit because he had been born in
another province, or because of the colour of his hair? The ordinary language
of the legislature cannot be so distorted.

[page 141]

To deny or revoke a permit because a citizen exercises
an unchallengeable right totally irrelevant to the sale of liquor in a
restaurant is equally beyond the scope of the discretion conferred. […]

[…]

[page 143]

[…]

« Good faith » in this context, applicable
both to the respondent and the general manager, means carrying out the statute
according to its intent and for its purpose; it means good faith in acting with
a rational appreciation of that intent and purpose and not with an improper
intent and for an alien purpose; it does not mean for the purposes of punishing
a person for exercising an unchal­lengeable right; it does not mean arbitrarily
and illegally attempting to divest a citizen of an incident of his civil
status. »

3. Discrimination : R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650

Des Raj Sharma est employé comme
vendeur de fleurs ambulant à Toronto. Il est accusé d’avoir contrevenu au
règlement 211-74 de la Communauté urbaine de Toronto. Ce règlement prévoit,
d’une part, que nul ne peut, sans autorisation légitime, étaler des marchandises
sur les trottoirs de la Communauté urbaine. D’autre part, le règlement 211-74
délègue à la Ville de Toronto le pouvoir de louer ces espaces aux propriétaires
ou aux occupants des terrains attenants, ou d’adopter un règlement
assujettissant l’utilisation commerciale des trottoirs à l’obtention d’un
permis. Par son règlement 618-80, la Ville de Toronto réserve aux seuls
vendeurs propriétaires ou occupants de biens-fonds attenants le droit de
demander un tel permis. En défense, Sharma plaide le caractère discriminatoire
de la réglementation invoquée contre lui. 

Le juge Iacobucci rédige les motifs du
jugement unanime de la Cour suprême. Il rappelle d’abord le principe énoncé
dans l’arrêt Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1
R.C.S. 368, suivant lequel le pouvoir d’adopter des règlements municipaux
n’emporte pas celui d’édicter des dispositions établissant des distinctions, à
moins que la loi habilitante ne permette un tel traitement discriminatoire
[page 667] ou que ce dernier soit nécessairement accessoire à l’exercice du
pouvoir délégué par la législature [page 669]. 

Le règlement municipal doit être
impartial et ne pas créer un régime de favoritisme en faveur d’une catégorie
d’administrés [page 668]. De telles distinctions, qui sont illégales entre
catégories d’administrés, le sont également à l’intérieur d’une même catégorie
[page 668]. La Cour rappelle également le principe selon lequel les
municipalités disposent seulement des pouvoirs expressément conférés par la
loi, de ceux qui découlent nécessairement de ces pouvoirs explicites, ainsi que
des pouvoirs indispensables (et non simplement commodes) pour la réalisation
des fins de l’organisme [page 668].   

La Cour conclut qu’aucune des
dispositions de la Loi sur les
municipalités
invoquées par la Ville – et dont la plus précise est libellée
de façon très semblable au règlement 211-74 de la Communauté urbaine – ne
permet d’établir la distinction en cause [pages 668 à 671]. Elle ordonne
l’annulation des déclarations de culpabilité de Sharma relativement à
l’accusation portée en vertu du règlement municipal.

4. Entrave : Maple Lodge Farms c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S.
2

L’appelante
Maple Lodge Farms Limited demande à l’intimé Ministre de l’Industrie et du
Commerce l’émission de licences d’importation de poulets vivants en vertu de la
Loi sur les licences d‘exportation et d‘importation et de ses règlements d’application, ce que
l’intimée lui refuse. L’appelante saisit la Cour fédérale et requiert
l’émission d’un bref de mandamus,
arguant que l’intimé était tenu de délivrer
les licences en cause dès lors que les conditions prévues par la réglementation
étaient satisfaites. L’appelante prétend, entre autres choses, que l’intimé
était lié par ses lignes directrices : « Si le produit
canadien n’est pas offert au prix du marché, une licence est émise […] »
La Cour fédérale rejette la demande; la Cour d’appel fédérale rejette le
pourvoi. 

Le juge McIntyre
rend le jugement de la Cour suprême. Il est d’avis que là où la loi confère un
pouvoir discrétionnaire comme c’est ici le cas, on ne peut donner aux lignes
directrices du ministre un caractère législatif ou obligatoire [page 7]. La
Cour fait siens ces propos du juge LeDain, tirés des motifs du jugement de la
Cour d’appel fédérale :

« […]
Le Ministre est libre d’indiquer le type de considérations qui, de façon
générale, le guideront dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire […], mais
il ne peut pas entraver ce pouvoir discrétionnaire en tenant les lignes
directrices pour obligatoires et en excluant tous les autres motifs valides ou
pertinents pour lesquels il peut exercer son pouvoir discrétionnaire
[…]. »   [page 7]

La Cour conclut
que l’intimé n’a pas fondé son refus sur des considérations inappropriées et
que sa décision, par conséquent, n’était pas déraisonnable [page 8]. Le pourvoi
est rejeté. 

5. Partialité du décideur : Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of
Public Utilities),
[1992] 1 R.C.S. 623

 
Andy Wells est un ancien conseiller
municipal qui s’est distingué par sa défense des droits des consommateurs. Il est
commissaire de l’intimée Board of Commissioners of Public Utilities, laquelle
est chargée de réglementer l’appelante Newfoundland
Telephone Company Limited.  À la suite du
dépôt d’un rapport sur les frais et comptes de l’appelante, l’intimée a
convoqué l’appelante à une audience devant se dérouler devant un banc de cinq
commissaires, dont Andy Wells. 

Quelques jours
plus tard, Wells a tenu publiquement des propos très critiques relativement au
niveau de rémunération des dirigeants de l’appelante, qu’il juge
« exorbitants ». Lors de l’audience, l’appelante demande la
récusation du commissaire Wells, qui lui est refusée. À la suite de l’audience,
mais avant que la décision de l’intimée ne soit rendue publique, le commissaire
Wells divulgue à des journalistes sa position sur le sort devant être réservé à
l’intimée. 

Par une décision
de trois commissaires contre deux, l’intimée rend une décision défavorable à
l’appelante relativement aux frais liés au régime de retraite amélioré de ses
dirigeants.  En appel, Newfoundland
Telephone Company Limited invoque la crainte raisonnable de partialité. La Cour
d’appel conclut à la validité de la décision de l’intimée. 

En Cour suprême,
le juge Cory signe les motifs pour un banc unanime.  Dans un premier temps, il mentionne que le
devoir d’agir équitable, dont l’impartialité du décideur est une condition
essentielle, varie selon la nature et la fonction du corps en cause. À
l’encontre de commissions administratives s’occupant de questions de principe,
la partialité ne pourra être invoquée que là où il est établi que
« l’affaire a été préjugée au point de rendre vain tout argument
contraire. » [page 638]. 

« [L]e
membre d’une commission qui remplit une fonction d’élaboration des politiques
ne devrait pas être exposé à une accusation de partialité du seul fait d’avoir
exprimé avant l’audience des opinions bien arrêtées »; cela dit,
« les commissaires doivent fonder leur décision sur la preuve qui leur a
été présentée », « [b]ien qu’ils puissent faire appel à leur
expérience, à leurs connaissances et à leur compréhension du domaine »
[page 639]. 

À l’autre
extrémité du spectre figurent les commissions aux fonctions essentiellement
juridictionnelles, qui sont soumises au même critère que les cours de justice,
soit la crainte raisonnable de partialité [page 639]. Une crainte raisonnable
de partialité pourra donc être soulevée là où « un observateur relativement
bien renseigné pourrait raisonnablement percevoir de la partialité chez un
décideur » [page 636].

Devant les faits
de l’espèce, la Cour est d’avis que lorsque l’intimée statue sur le caractère
raisonnable des frais de l’appelante, la nature de son processus décisionnel la
rapproche davantage des commissions administratives à vocations législatives
que celles qui s’acquittent de fonctions juridictionnelles  [pages 641 et 642]. Les déclarations faites
par le commissaire Wells avant le début de l’enquête, quoique colorées, ne
révèlent pas un esprit fermé [page 642]. 

Au stade de
l’audience, toutefois, le commissaire était tenu à un plus grand devoir de discrétion
[page 643], la norme s’apparentant alors à la crainte raisonnable de partialité
[page 644]. L’effet cumulatif des déclarations faites par le commissaire Wells pendant
et après l’audience ont eu l’effet de susciter une crainte raisonnable de partialité
[page 643], rendant l’audience inéquitable et l’ordonnance, nulle ab initio.  

6. Contenu du devoir d’équité
procédurale : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration)
, [1999] 2 R.C.S. 817 

L’appelante Mavis Baker est une citoyenne
Jamaïcaine ayant vécu sans papiers au Canada pendant 11 ans. Elle y a eu quatre
enfants. À la suite de la naissance de son dernier enfant, elle a été frappée
de psychose. Lorsque les autorités découvrent qu’elle a séjourné et travaillé
illégalement au Canada, elles prennent contre Mme Baker une ordonnance
d’expulsion. Mme Baker invoque des motifs humanitaires pour être dispensée de
faire sa demande de résidence permanente de l’extérieur du Canada. La dispense
lui est refusée par lettre d’un agent d’immigration qui conclut à l’absence de
raisons humanitaires suffisantes. Cette lettre n’est pas motivée, mais l’avocat
de Mme Baker obtient les notes de l’agent subalterne. 

À l’encontre de la décision, Mme Baker
invoque divers manquements à l’équité procédurale : défaut de respecter
ses droits de participation à la procédure (audience orale, avis à Mme Baker et
à ses enfants, etc.), défaut de motiver la décision, conduite soulevant une
crainte raisonnable de partialité. 

En Cour suprême, la juge
L’Heureux-Dubé rédige les motifs de la majorité. Je m’intéresserai surtout à
son exposé portant sur les droits de participation et l’obligation de motiver
la décision. 

Le contenu de l’obligation d’équité
varie en fonction de cinq critères principaux (non exhaustifs): 

a)   La
nature de la décision recherchée :
« Plus le
processus prévu, la fonction du tribunal, la nature de l’organisme rendant la
décision et la démarche à suivre pour parvenir à la décision ressemblent à une
prise de décision judiciaire, plus il est probable que l’obligation d’agir
équitablement exigera des protections procédurales proches du modèle du procès. » 
 [par. 23] 
b)   
La
nature du régime législatif et les termes de la loi en vertu de laquelle agit
l’organisme en question :
« Par
exemple, des protections procédurales plus importantes seront exigées lorsque
la loi ne prévoit aucune procédure d’appel, ou lorsque la décision est
déterminante quant à la question en litige et qu’il n’est plus possible de
présenter d’autres demandes […] »   [par. 23]
c)   
L’importance
de la décision pour les personnes visées :
« Plus la
décision est importante pour la vie des personnes visées et plus ses
répercussions sont grandes pour ces personnes, plus les protections
procédurales requises seront rigoureuses. »   [par. 25]
d)   
Les
attentes légitimes de la personne qui conteste la décision :
« […] 
Si le demandeur s’attend légitimement à ce qu’une certaine procédure soit
suivie, l’obligation d’équité exigera cette procédure […] De même, si un demandeur
s’attend légitimement à un certain résultat, l’équité peut exiger des droits
procéduraux plus étendus que ceux qui seraient autrement accordés […] »   [par. 26]
e)   
Les
choix de procédure de l’organisme :
« Cinquièmement,
l’analyse des procédures requises par l’obligation d’équité devrait également
prendre en considération et respecter les choix de procédure que l’organisme
fait lui-même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité
de choisir ses propres procédures, ou quand l’organisme a une expertise dans le
choix des procédures appropriées dans les circonstances […] »   [par. 27]

Appliquant ces facteurs aux faits du
dossier, la juge L’Heureux-Dubé conclut que l’équité procédurale n’exigeait pas
d’audience ni d’avis d’audience [par. 34]. La possibilité de présenter des
observations écrites était suffisante dans les circonstances [par. 34]. De
plus, la production des notes de l’agent subalterne a satisfait à l’obligation
de fournir des motifs [par. 44].  

La Cour fait néanmoins droit au
pourvoi sur la base de la crainte raisonnable de partialité (dont je ne traiterai
pas ici). 

7. Attentes légitimes : Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011
CSC 30

Les intimés sont
huit répondants ayant parrainé des membres de leur famille dans le cadre de
demandes d’immigration au Canada. En vertu de la loi applicable, lorsque la
personne parrainée bénéficie l’assistance sociale en dépit de l’engagement du
répondant de subvenir à ses besoins, l’administration provinciale ou fédérale
peut en réclamer le coût au répondant. Les intimés nient toute responsabilité
découlant de leurs engagements. Le texte des engagements, tel que prescrit à la
Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés
,  prévoyait ce qui suit :

« […]
Le Ministre peut décider de ne prendre aucune mesure pour recouvrer les sommes
dues d’un Répondant et du conjoint cosignataire qui ont manqué à leur
engagement parce qu’ils se trouvaient dans une situation abusive ou dans
d’autres circonstances valables. Une telle décision du Ministre, prise à un
moment bien précis, n’a pas pour effet d’annuler les dettes; le Ministre peut
recouvrer les sommes dues lorsque la situation du Répondant et du conjoint
cosignataire change. […] »

Les intimés
prétendent que l’administration a manqué à son devoir d’équité procédurale dans
le recouvrement des créances, notamment en ce qui a trait aux attentes légitimes
naissant du libellé des engagements.

En Cour suprême,
le juge Binnie rédige les motifs d’un banc unanime. Il résume ainsi la théorie
de l’attente légitime en droit administratif canadien :

« Lorsque dans l’exercice du pouvoir que
lui confère la loi, un représentant de l’État fait des affirmations claires,
nettes et explicites qui auraient suscité chez un administré des attentes
légitimes concernant la tenue d’un processus administratif, l’État peut être
lié par ces affirmations si elles sont de nature procédurale et ne vont pas à
l’encontre de l’obligation légale du décideur.  La preuve que l’intéressé
s’est fié aux affirmations n’est pas nécessaire.  […] Constitue un
manquement à son obligation d’équité l’omission substantielle du décideur de respecter
sa parole […]. [par. 68]

[…]En général, on juge suffisamment précise pour
les besoins de la théorie de l’attente légitime l’affirmation gouvernementale
qui, si elle avait été faite dans le contexte du droit contractuel privé,
serait suffisamment claire pour être susceptible d’exécution. [par. 69] »

Ces engagements
confirment que l’administration avait le pouvoir de différer le recouvrement de
la dette, mais non de la remettre [par. 70]. Le libellé des engagements était suffisamment clair pour que l’administration
ne puisse nier l’existence de cette discrétion [par. 72], créant ainsi une
attente légitime et obligeant l’administration à donner un préavis aux
intimés :

« […] Compte tenu des attentes légitimes suscitées par le libellé de ces
engagements, je ne crois pas que l’administration puisse agir sans donner de
préavis et sans permettre aux répondants de faire valoir des motifs justifiant
le report du recouvrement ou quelque autre modification de la procédure
d’exécution.»   [par. 72] 

La Cour conclut
néanmoins qu’en l’espèce, la procédure de recouvrement offrait aux répondants
« une possibilité limitée mais réelle d’informer l’administration des
circonstances particulières du manquement » [par. 75], que les intimés ont
été « avisés du manquement et qu’ils ont communiqué avec le
ministère » [par. 77], que le ministère a avisé les intimés « qu’il
était possible de négocier les modalités de remboursement » [par. 78],
répondant ainsi aux attentes légitimes des intimés [par. 78]. 

8. Norme de contrôle : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008
CSC 9

L’appelant David Dunsmuir, employé du
ministère de la Justice du Nouveau-Brunswick, a été congédié sans motif
explicite. Il a présenté un grief qui a été rejeté, puis envoyé à l’arbitrage.
L’arbitre a déterminé que la législation applicable lui donnait le pouvoir de
s’enquérir du motif du congédiement et a conclu au manquement de l’employeur à
son obligation d’équité procédurale. Il a ordonné la réintégration de M.
Dunsmuir et, pour l’éventualité où son ordonnance serait annulée à l’issue d’un
contrôle judiciaire, a ajouté qu’un préavis de huit mois lui semblait
approprié. 

L’employeur a introduit une demande de
contrôle judiciaire, arguant que l’arbitre n’avait pas le pouvoir de s’enquérir
des motifs du congédiement, mais seulement de déterminer le caractère
raisonnable du préavis. La Cour du Banc de la Reine a appliqué la norme de
décision correcte à la sentence arbitrale, annulé l’ordonnance de réintégration
et confirmé la décision subsidiaire portant le préavis à huit mois. La Cour
d’appel a rejeté le pourvoi de M. Dunsmuir.

En Cour suprême, tous les juges
s’entendent pour rejeter le pourvoi. Les motifs majoritaires sont rendus par
les honorables Bastarache et LeBel. Le premier volet de leur analyse porte sur
la détermination de la norme applicable au contrôle de la décision de
l’arbitre.

Le premier développement apporté par
l’arrêt Dunsmuir est la fusion des
normes de la décision raisonnable simpliciter
et de la décision manifestement déraisonnable en une seule, soit celle de la
décision raisonnable  [par. 34 et 45] :

« […] Le
caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à
la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à
l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se
justifier au regard des faits et du droit. »   [par. 47]

La norme de décision correcte, quant à
elle, continue de s’appliquer aux questions de compétence et à certaines autres
questions de droit :

«  […] La
cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas
au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme
de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du
décideur.  En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et
rend la décision qui s’impose. […] »  [par. 50]  

La détermination de la norme de
contrôle s’effectue en deux temps : 

« […]
Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de
manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de
questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle
infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter
la bonne norme de contrôle. »   [par. 62]

Certains facteurs militent en faveur
de la norme décision raisonnable : la présence d’une clause privative
[par. 52], la « présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir
discrétionnaire ou à la politique » [par. 53], la présence de questions où
le droit et les faits ne peuvent aisément être dissociés [par. 53],
l’interprétation par un tribunal administratif de sa propre loi constitutive ou
d’une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance
approfondie [par. 54], l’application d’une règle générale de common law ou de
droit civil dans le domaine spécialisé du tribunal [par. 54].   

 D’autres facteurs militent en faveur de la
norme de rectitude : la présence d’une question de droit d’une importance
capitale pour le système juridique, mais étrangère au domaine d’expertise du
décideur administratif [par. 55 et 60], les questions de compétence,
« au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de
la question » [par. 59],  « la
délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents »
[par. 61].
Les juges Bastarache et LeBel poursuivent
leur analyse pour conclure à l’erreur de l’arbitre dans  l’application de l’obligation d’équité et au
rejet du pourvoi de l’appelant.

9. Suffisance des motifs : Newfoundland and Labrador Nurses’ Union
c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du
Trésor)
,
2011
CSC 62

 
Un arbitre est saisi de
l’interprétation à donner à une convention collective relativement à une
disposition régissant le calcul des congés annuels payés, plus particulièrement
à savoir s’il faut tenir compte des heures durant lesquelles des membres du
syndicat appelant ont travaillé à titre occasionnel avant l’obtention de leur
permanence. La décision de l’arbitre est longue de 12 pages; elle contient un
énoncé des faits, des arguments des parties, des dispositions pertinentes de la
convention collective et des principes d’interprétation applicables. L’arbitre
conclut qu’il ne peut être tenu compte des heures travaillées à titre
occasionnel.

En contrôle judiciaire, le syndicat
appelant a allégué que l’insuffisance des motifs de la décision de l’arbitre
rendait cette décision déraisonnable. La Cour suprême de Terre-Neuve a donné
raison au syndicat. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont infirmé le
jugement de première instance. 

Cet arrêt est l’occasion, pour la Cour
suprême du Canada, d’élaborer sur ce qu’elle entendant par le passage suivant
de l’arrêt Dunsmuir, précité:
« […] Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de
la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel
[…] ». La juge Abella, rédigeant les motifs pour la Cour, précise que cet
extrait ne doit pas être lu comme autorisant la révision sur la seule base de
l’insuffisance des motifs, sans égard au résultat obtenu :

« Je ne suis pas d’avis que, considéré dans son
ensemble, l’arrêt Dunsmuir signifie que l’« insuffisance » des
motifs permet à elle seule de casser une décision, ou que les cours de révision
doivent effectuer deux analyses distinctes, l’une portant sur les motifs et
l’autre, sur le résultat […].  Il s’agit d’un exercice plus global : les
motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent
permettre de savoir si ce dernier fait partie des issues
possibles. […] »   [par. 14]

L’arbitre
n’était donc pas tenu de tirer une conclusion explicite à chaque étape de son raisonnement :

« Il se peut que les motifs ne fassent pas référence
à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails
que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire, mais cela ne met pas en
doute leur validité ni celle du résultat au terme de l’analyse du caractère
raisonnable de la décision. […] »   [par.
16]

Au surplus, les lacunes dont peuvent
souffrir les motifs d’une décision ne soulèvent pas le problème de l’équité
procédurale (soumise à la norme de rectitude) [par. 21]. Là où des motifs sont
requis – ce qui n’est pas vrai dans tous les cas – la question de leur qualité
est abordée dans le cadre de l’analyse du caractère raisonnable de la
décision :

« […] L’arrêt Baker
établit que, « dans certaines circonstances », l’obligation d’équité
procédurale requiert « une forme quelconque de motifs écrits » à
l’appui d’une décision […].  Il n’y est pas affirmé que des motifs
s’imposent dans tous les cas, ni que leur qualité relève de
l’équité procédurale.  En fait, après avoir jugé que des motifs
s’imposaient dans la situation qui l’occupait, la Cour a conclu dans Baker
que les simples notes d’un agent d’immigration suffisaient pour remplir
l’obligation d’équité procédurale […].
[par. 20] 

[…]

Le manquement
à une obligation d’équité procédurale constitue certes une erreur de
droit.  Or, en l’absence de motifs dans des circonstances où ils
s’imposent, il n’y a rien à contrôler.  Cependant, dans les cas où, comme
en l’espèce, il y en a, on ne saurait conclure à un tel
manquement.  Le raisonnement qui sous-tend la décision/le résultat ne peut
donc être remis en question que dans le cadre de l’analyse du caractère
raisonnable de celle-ci.  [par. 22] » 
    
Comme la Cour est d’avis que l’arbitre
a « bien saisi la question en litige et qu’il est parvenu à un résultat
faisant sans aucun doute partie des issues possibles raisonnables » [par.
26], elle rejette le pourvoi. 

10. Incidence des Chartes : Doré c. Barreau du Québec, 2012
CSC 12

Lors d’une
audition, le juge Jean-Guy Boilard a pour l’avocat Gilles Doré des paroles
indélicates. L’avocat lui adresse par la suite une lettre personnelle dans
laquelle il lui fait reproche de ce comportement et, plus généralement, de
traits de caractère détestables. Cette lettre est communiquée au syndic du
Barreau, qui dépose une plainte auprès du Comité de discipline pour manquement
aux devoir d’objectivité, de modération et de dignité prévus à l’article 2.03
du Code de déontologie des avocats.
Le Comité conclut à la culpabilité et inflige à Me Doré une
suspension de 21 jours de son droit de pratique. 

En Cour suprême,
Me Doré soutient que la décision sur culpabilité enfreint la liberté
d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et
libertés
. La Cour est donc appelée à statuer sur le cadre d’analyse
applicable à l’examen de « la conformité des décisions administratives aux
valeurs consacrées par la Charte »
[par. 23]. La juge Abella rédige les motifs pour un banc unanime.

La Cour rejette
le test élaboré dans l’arrêt Oakes
[par. 42] et lui préfère une « approche plus souple du droit administratif
pour mettre en balance les valeurs consacrées par la Charte » [par. 37]. Pour déterminer
« si un décideur administratif a suffisamment tenu compte des valeurs
consacrées par la Charte en rendant une décision à la suite de
l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire » [par. 43], la norme applicable
est celle de la décision raisonnable [par. 45].
Afin de guider
les décideurs administratifs dans l’application des valeurs consacrées par la Charte, la Cour propose une analyse à
deux volets :

«   […] Il ou elle met en balance ces
valeurs et les objectifs de la loi.  Lorsqu’il procède à cette mise en
balance, le décideur doit d’abord se pencher sur les objectifs en
question. […] [par. 55]

[…]

Ensuite,
le décideur doit se demander comment protéger au mieux la valeur en jeu
consacrée par la Charte compte tenu des objectifs visés par la
loi.  Cette réflexion constitue l’essence même de l’analyse de la proportionnalité
et exige que le décideur mette en balance la gravité de l’atteinte à la valeur
protégée par la Charte, d’une part, et les objectifs que vise la loi,
d’autre part. […] [par. 56] »

La révision
judiciaire d’une telle décision suit donc le critère de proportionnalité :

« Dans
le contexte d’une révision judiciaire, il s’agit donc de déterminer si — en
évaluant l’incidence de la protection pertinente offerte par la Charte
et compte tenu de la nature de la décision et des contextes légal et factuel —
la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits en
cause protégés par la Charte. […] [par. 57]

Si, en
exerçant son pouvoir discrétionnaire, le décideur a mis en balance comme il se
doit la valeur pertinente consacrée par la Charte et les objectifs visés
par la loi, sa décision sera jugée raisonnable. [par. 58] »

Appliquant ces
principes à l’espèce, la juge Abella identifie les valeurs en jeu : 

« Autrement
dit, les valeurs mises en balance sont, d’une part, l’importance fondamentale
d’une critique ouverte et même vigoureuse de nos institutions publiques et,
d’autre part, la nécessité d’assurer la civilité dans l’exercice de la
profession juridique. […] » [par. 66] 

Elle conclut au
caractère raisonnable de la décision du Comité de discipline:

« Dans
les circonstances, le Comité de discipline a conclu que la lettre de Me Doré
justifiait qu’il fasse l’objet d’une réprimande.  À la lumière du degré
excessif de vitupération dans le contenu de la lettre et de son ton, on ne peut
prétendre que cette conclusion est le fruit d’une mise en balance déraisonnable
du droit à la liberté d’expression de Me Doré, d’une part, et
des objectifs visés par la loi, d’autre part. » [par. 71] 

 

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