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jeudi 21 mai 2015

La protection du public milite en faveur d’une interprétation large des pouvoirs d’enquête d’un syndic

Par Francis Hemmings
Hemmings avocat inc.

Dans l’affaire Champagne c. Banque Canadienne Impériale de Commerce (CIBC) (2015 QCCS 1890), la Cour supérieure tranche un litige portant sur la capacité du syndic de la Chambre de la sécurité financière (« Syndic ») d'exiger des informations d’une tierce partie. Dans une très longue décision, le Tribunal insiste sur la nécessité de protéger le public pour interpréter de manière large les pouvoirs octroyés au Syndic par la loi. Autre fait intéressant, le pouvoir du Syndic pour faire l’analyse de l’intégrité d’un individu ne se limite pas à une discipline particulière. Empêcher le Syndic d’enquêter sur un manque de probité sur la base d’une distinction des secteurs d’activité de chaque organisme de règlementation revient à limiter la protection du public et priver la loi de son effet.
 
Contexte
Cette affaire implique la Chambre de la sécurité financière (« CSF »), un organisme d’autoréglementation constitué en vertu de la Loi sur la distribution de produits et services financiers, RLRQ, c. D-9.2. (« LDPSF ») et qui a pour objectif de protéger le public en matière de distribution de produits et de services financiers. Elle peut notamment enquêter sur les représentants de courtiers en épargne collective.
 
Dans le cas qui nous concerne, le Syndic enquête sur le cas de neuf représentants d’un courtier en épargne collective ayant été congédiés entre le 30 octobre 2009 et le 5 janvier 2012. Le cabinet de courtage Placements CIBC inc. (« Cabinet de courtage ») fournit certains renseignements au Syndic.
Toutefois, la Banque CIBC (« Banque ») est la compagnie mère du Cabinet de courtage et elle refuse de fournir certains renseignements, notamment en ce qui a trait aux coordonnées des clients touchés par les manquements déontologiques et à certaines activités bancaires. La Banque justifie son refus notamment sur la base de la confidentialité de ces informations, sur le fait que ces informations concernent les sphères d’activité autres que celles réglementées par la CSF, sur le fait qu’elle ne possède pas certaines informations et que le pouvoir du Syndic ne porte que sur les institutions qu’elle règlemente (la Banque étant une entité distincte du Cabinet de courtage, la CSF n’aurait pas le droit de demander des informations à la Banque).
 
Bref, le Syndic a-t-il le droit de recourir à une injonction pour obtenir des documents de la Banque sur la base de l’article 340 LDPSF?
« 340. L'enquêteur peut:
1° avoir accès, à toute heure raisonnable, à tout établissement d'un cabinet, d'un représentant autonome, d'une société autonome et d'un courtier en épargne collective ou en plans de bourses d'études inscrit conformément au titre V de la Loi sur les valeurs mobilières (chapitre V-1.1);
2° examiner et tirer copie des livres, registres, comptes, dossiers et autres documents du cabinet, du représentant autonome, de la société autonome et du courtier en épargne collective ou en plans de bourses d'études inscrit conformément au titre V de la Loi sur les valeurs mobilières;
3° exiger tout document relatif à leurs activités.
Toute personne qui a la garde, la possession ou le contrôle de ces livres, registres, comptes, dossiers et autres documents doit, à la demande de l'inspecteur, lui en donner communication et lui en faciliter l'examen. »

Décision
Le Tribunal répond à la question par l'affirmative et base sa décision sur 4 facteurs. (1) Il faut tenir compte de la mission du Syndic de la CSF, qui est de protéger le public par ses enquêtes.
(2) On ne peut pas faire l’analyse de l’intégrité d’un individu en se limitant à l’analyse de ses actes dans une profession seulement, mais plutôt en analysant l’ensemble de ses actes professionnels qu’il pose. Autrement dit, si un individu manque de probité dans une activité bancaire, la confiance d’un syndic dans la probité du même individu dans les activités de représentation d’une maison de courtage peut être ébranlée. Le manque de probité ne se limite généralement pas à une classe d’actes. Empêcher un syndic d’enquêter sur un manque de probité sur la base d’une distinction des secteurs d’activité de chaque organisme de règlementation revient à limiter la protection du public et priver la loi de son effet.
(3) Un représentant spécialisé en épargne collective peut travailler pour le compte d’un courtier dans une place d’affaires d’une institution financière et être à l’emploi de cette institution financière selon l’article 149 LVM. Le Tribunal y voit le désir du législateur d’une certaine intégration des représentants en matière d’épargne collective et de leurs activités bancaires. Or, l’objectif de l’exception n’est certainement pas de limiter le pouvoir d’enquête du Syndic en restreignant le pouvoir d’enquête aux membres de la CSF, mais plutôt de donner le pouvoir au Syndic d’obtenir de « toute personne » (art. 340 LDPSF), les documents lui permettant d’enquêter sur ces membres.
(4) Finalement, même si le Syndic n’est pas un syndic au sens du Code des professions, L.R.Q., c. C-26 comme dans l’affaire Binet c. Pharmascience, [2006] 2. R.C.S. 513, il serait absurde que le Syndic ait un pouvoir de dénonciation, mais qu’il n’ait pas les pouvoirs suffisants pour mener à terme ses enquêtes.

Pour résumer, le Tribunal estime que le Syndic a bel et bien droit d’accéder aux documents demandés. Le Tribunal juge par ailleurs que l’article 7 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, L.C. 2000, ch. 5, n’empêche pas la communication de documents. En effet, certaines des exceptions permettant aux banques de communiquer des informations personnelles sont applicables au présent cas. À ces exceptions légales s'ajoute une variété de documents de la Banque prévoyant la possibilité de communiquer des informations personnelles dans de telles circonstances.
Finalement, le tribunal accorde l’injonction demandée par le Syndic pour accéder aux documents demandés. Voici un passage important du jugement :
« [165] La lecture de l’article 340 LDPSF, détachée de contexte, pourrait amener à conclure que seuls les documents en possession de Placements, comme courtier en épargne collective, sont visés par ses dispositions.
[166] En effet, d’une part, cette interprétation est cohérente avec l’obligation qui incombe à ce courtier, en vertu de l’article 337 LDPSF, de transmettre au syndic tout document ou renseignement qu’il requiert sur les activités d’un RCEC.
[167] D’autre part, le texte même de l’article 340, occulté de contexte, n’apparait viser que les documents se rapportant aux activités de l’une des quatre entités spécifiquement nommées à l’article, ce qui exclurait les documents et renseignements afférents aux activités de la Banque et de ses clients.
[168] Cependant, quatre facteurs, importants, font accroc à une interprétation aussi stricte de l’article.
[169] D’abord, le mandat de la Syndique. Ses pouvoirs ne sauraient être analysés en faisant abstraction du fait que la CSF a pour mission d’assurer la protection du public et qu’elle nomme un syndic chargé de faire enquête en cas d’allégation d’infraction à la LDPSF en vue d’un éventuel dépôt de plainte devant un comité de discipline.
[170] Deuxièmement, comme le reconnaissent d’ailleurs les défenderesses, le pouvoir de la Syndique d’enquêter sur l’intégrité, l’honneur et la dignité des RCEC ne saurait se limiter à leurs activités de courtier. La Cour d’appel a d’ailleurs déjà rappelé que l’on ne peut « sectoriser » ou découper la probité selon les disciplines :
[14] […] le manque de probité dont un individu fait preuve en enfreignant, comme en l'espèce, la Loi sur les valeurs mobilières se répercute nécessairement sur sa capacité à exercer ses fonctions de représentant en assurance, les mêmes qualités d'honnêteté, de loyauté, de professionnalisme et de compétence étant requises pour toutes les activités rattachées à la distribution des produits ou services financiers.

[171] Les défenderesses plaident que l’AMF, et non la CSF, a les pouvoirs d’enquête nécessaires pour exiger les renseignements et les documents requis en l’instance et que c’est elle qui s’acquitte de l’obligation de protéger le public.
[172] Il est vrai que l’AMF peut, de sa propre initiative ou sur demande, faire enquête s’il elle a des motifs raisonnables de croire à un manquement de certaines lois dont la LDPSF.
[173] Cependant, adopter l’interprétation suggérée par les défenderesses équivaudrait à amputer le pouvoir de la Syndique d’enquêter en « sectorisant » la probité selon le champ d’activité du courtier. Cela priverait la loi de son effet, au détriment des personnes qui doivent être protégées.
[174] Troisièmement, le législateur a permis, exceptionnellement, aux RCEC d’exercer leurs activités à ce titre dans une place d’affaires au Québec d’une institution financière et d’être à l’emploi de cette institution. Sans que ce facteur ne soit à lui seul déterminant, le Tribunal y voit l’expression par le législateur d’une acceptation d’une certaine intégration des activités des RCEC visés avec les activités « bancaires » qu’ils exercent comme employés de l’institution financière. L’exception de l’article 149, dernier alinéa LVM, ne change bien sûr rien au cadre législatif et règlementaire applicable aux RCEC; cependant, cette exception ne saurait certainement pas avoir comme conséquence de créer un cloisonnement entre les activités de courtage et les activités bancaires qui priverait la Syndique d’enquêter sur l’ensemble des activités des RCEC.
[175] La question se pose en effet : les pouvoirs du syndic nommé en vertu de la LDPSF sont-ils restreints du fait que les RCEC visés par une enquête sont employés d’une institution bancaire plutôt que d’un courtier? Manifestement, telle n’était pas la conséquence visée par le législateur en prévoyant l’exception de l’article 149 LVM.
[176] Se rattache à ce troisième facteur le libellé du dernier alinéa de l’article 340 LDPSF, qui interpelle. S’Il est vrai qu’on y lit « la garde, la possession ou le contrôle de ces livres, registres, etc…», ce qui réfère aux items du paragraphe 2 de l’article, l’obligation de fournir ces documents est imposée à « toute personne », sans préciser de lien avec les quatre entités visées au paragraphe 1. Le législateur aurait fort bien pu intégrer le dernier alinéa de l’article au paragraphe 3 de façon à ce qu’il se lise « exiger de toute personne qui a la garde, la possession ou le contrôle …» de donner accès aux documents relatifs aux activités. Or, il a choisi de réserver un paragraphe distinct à l’obligation imposée à « toute personne ». Cette rédaction de l’article est l’expression d’une volonté de ratisser, volontiers, large. Cette volonté s’arrime à l’intention du législateur de permettre l’exception de l’article 149 LVM.
[177] Quatrièmement, s’il est vrai que la Syndique n’est pas syndic au sens du Code des Professions et qu’une distinction s’applique avec le syndic d’une corporation professionnelle, (comme le syndic de l’arrêt Pharmascience), reste que le législateur a, par la LDPSF, voulu doter le syndic nommé en vertu de cette loi des pouvoirs requis pour assurer sa mission de protéger le public.
[178] Il serait insensé, voire absurde, que le législateur ait prévu que le syndic nommé en vertu de la LDPSF puisse jouer son rôle de dénonciateur sans l’avoir pourvu des moyens d’enquêter et d’obtenir les informations pertinentes pour décider s’il y a lieu ou non de porter plainte. L’argument des défenderesses voulant qu’il soit suffisant pour la Syndique en l’instance de se fier sur les informations, et les seules informations, colligées à la BDNI pour décider ou non de porter plainte est réducteur. Il vide de son contenu le rôle d’enquêteur de la Syndique. Le Tribunal n’adhère pas plus à l’argument des défenderesses voulant que les documents requis par la Syndique puissent de toute façon être obtenus par le seul pouvoir de contrainte des tiers qu’elles reconnaissent au syndic, soit celui du comité de discipline. Ce pouvoir de contrainte s’exerce lors de l’instruction de la plainte; il ne saurait servir au syndic pour déterminer s’il y a lieu d’en déposer une!!!
[179] Vu ce contexte général, le Tribunal conclut que les pouvoirs que lui confère la LDPSF permettent à la Syndique d’exiger la production des documents et renseignements visés dans les dossiers à l’origine du recours. Le pouvoir d’enquête ne doit pas être vide de sens et le rôle de protection du public assumé par la Syndique inclut le droit d’exiger de la Banque les documents qui lui permettront d’accomplir sa mission.
[180] Cette conclusion ne tranche pas complètement la question de l’apparence de droit de la Syndique car la Banque soutient qu’elle ne peut transmettre l’information requise sans enfreindre ses obligations de conserver la confidentialité des informations de ses clients.» [Références omises] [nos soulignements]

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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