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jeudi 16 juillet 2015

Les droits acquis et l’article 22 L.Q.E.

Par Francis Hemmings
Hemmings avocat inc.

Dans l’affaire Marcoux c. Directeur des poursuites criminelles et pénales 2015 QCCA 1119, la Cour d’appel revient sur la validité d’une défense de droits acquis en lien avec une contravention à l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement, c. Q-2 (« L.Q.E. »). Elle se prononce également sur la conséquence de la nature intermittente d’une activité sur le maintien des droits acquis. Cet arrêt fait un tour d’horizon des principes applicables et l’auteur a tenté d’en faire le résumé le plus concis possible.

Contexte
Dans cette affaire, l’appelant est poursuivi par le Directeur des poursuites criminelles et pénales (« Directeur ») pour ne pas s’être procuré un certificat d’autorisation en vertu des alinéas 1 et 2 de l’article 22 L.Q.E.. Le Directeur allègue que les activités d’entretien (nivelage et dévégétalisation) contreviendraient à cet article.

L’appelant allègue qu’il a des droits acquis, puisqu’il exerce ces activités depuis 1957. Le Directeur réplique qu’il n’a pas de droits acquis, en raison de la nature intermittente de l’activité. Chaque reprise d’activité reviendrait à « entreprendre » au sens de l’article 22 L.Q.E., privant ainsi l’appelant de la défense des droits acquis.

En première instance, la juge de paix magistrat écarte la défense des droits acquis, sur la base du fait que chaque reprise constitue une activité nouvelle et indépendante de la précédente. La conclusion est confirmée par l’appel devant la Cour supérieure.

Voici le passage pertinent de l’article 22 L.Q.E. :
« 22. Nul ne peut ériger ou modifier une construction, entreprendre l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel ni augmenter la production d'un bien ou d'un service s'il est susceptible d'en résulter une émission, un dépôt, un dégagement ou un rejet de contaminants dans l'environnement ou une modification de la qualité de l'environnement, à moins d'obtenir préalablement du ministre un certificat d'autorisation.

Cependant, quiconque érige ou modifie une construction, exécute des travaux ou des ouvrages, entreprend l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel ou augmente la production d'un bien ou d'un service dans un cours d'eau à débit régulier ou intermittent, dans un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière doit préalablement obtenir du ministre un certificat d'autorisation. »
Décision
Est-ce que l’appelant pouvait invoquer la défense des droits acquis?

Voici un résumé des principes que la Cour d’appel a jugés pertinents :
1.    Recyclage Ste-Adèle inc. c. Québec (Ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs), 2012 QCCA 1497 : cet arrêt énonce le principe d’interprétation en matière environnementale voulant que les droits acquis soient inopposables aux autorités, sauf si le législateur l’a prévu.  
2.    Les alinéas 1 et 2 de l’article 22 L.Q.E. sont entrés en vigueur à des moments différents. Ils sont indépendants et visent des objets différents. Il faut se référer à l’un ou à l’autre, selon la situation. L’alinéa 2 porte davantage sur les milieux hydriques et humides.  
3.    Les activités débutées avant l’entrée en vigueur de l’alinéa pertinent ne sont pas visées par l’article 22 L.Q.E.. Les principes des arrêts Les Constructions du St-Laurent Ltée c. P.G. du Québec [1976] C.A. 635 et Lafarge Canada inc. c. Québec (Procureur général) [1994] R.J.Q. 1832 (C.A.) s’appliquent. Une défense de droits acquis est alors possible.  
4.    Or, que se passe-t-il si les activités débutées avant l’entrée de vigueur de l’alinéa pertinent sont saisonnières ou intermittentes? En appliquant les mêmes arrêts, la Cour d'appel conclut que la reprise d’une activité intermittente ou saisonnière n’équivaut pas à «entreprendre »  au sens l’article 22 L.Q.E.. Une défense de droits acquis demeure donc possible. 
5.    Note importante : une défense de droits acquis n’est cependant pas possible lorsqu’il y a un élément nouveau à l’activité ou la production entreprise avant l’entrée en vigueur de l’alinéa pertinent, comme une construction, une modification ou une augmentation. Un certificat d’autorisation est alors nécessaire.
Au final, la Cour d’appel a jugé que l’accusation basée sur l’alinéa 1 de 22 L.Q.E. était mal fondée, en raison du fait que les activités saisonnières d’entretien ne constituent pas une nouvelle activité. Bref, la nature intermittente des activités ne fait pas perdre les droits acquis et le jugement de première instance est infirmé sur ce point. 

Toutefois, la Cour d’appel confirme la culpabilité de l’appelant sur la base de l’alinéa 2 de 22 L.Q.E., car il s’agissait de travaux en milieu hydrique qui nécessitaient l’émission d’un certificat d’autorisation. Sur ce point, le jugement de première instance est confirmé. 

Pour plus de précision, voici un passage du jugement résumant les principes applicables :

 « [68] Je récapitule les principes applicables :
1. Les lois et normes réglementaires protégeant l’environnement doivent recevoir une interprétation large et libérale ou, pour reprendre les termes de la Cour suprême dans l’arrêt Dynamitage Castonguay, une interprétation « généreuse »; 
2. Lorsqu’il est question d’application d’une norme environnementale, l’auteur d’activités polluantes ou susceptibles de l’être ne peut opposer une défense de droits acquis, à moins que le législateur ne l’ait prévu en employant des termes non équivoques, comme, par exemple, dans le cas de certaines autorisations préalables requises en vertu de l’article 22 L.Q.E.; 
3. L’autorisation préalable requise en vertu du premier alinéa de l’article 22 L.Q.E. pour l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel susceptibles d'entraîner une émission, un dépôt, un dégagement ou un rejet de contaminants dans l'environnement ou une modification de la qualité de l'environnement, n’assujettit que les exploitations entreprises après l’entrée en vigueur de cette disposition, ou celles qui, bien qu’entreprises avant cette entrée en vigueur, augmentent leur production par la suite. En pareille situation, le législateur reconnaît les droits acquis, même à l’égard d’exploitations saisonnières comme la Cour l’a décidé dans les arrêts Les Constructions du St-Laurent Ltée et Lafarge Canada inc.
4. Par contre, l’autorisation préalable requise en vertu du premier alinéa de l’article 22 L.Q.E., lorsqu’il est question d’érection ou de modification d’une construction ou, dans le cas d’une industrie, d’une augmentation de la production d'un bien ou d'un service, tous susceptibles de provoquer une émission, un dépôt, un dégagement ou un rejet de contaminants dans l'environnement, constitue une formalité impérative à l’égard de laquelle nul ne peut prétendre détenir de droits acquis; 
5. De la même façon, l’autorisation préalable requise en vertu du second alinéa de l’article 22 L.Q.E. pour l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel dans un milieu hydrique n’assujettit que les exploitations entreprises après l’entrée en vigueur de cette disposition ou celles qui, bien qu’entreprises avant cette entrée en vigueur, augmentent leur production par la suite. Dans ces cas, les principes énoncés par la Cour dans les arrêts Les Constructions du St-Laurent Ltée et Lafarge Canada inc. trouvent également application; 
6. Par contre, l’autorisation préalable requise en vertu du second alinéa de l’article 22 L.Q.E., lorsqu’il est question d’érection ou de modification d’une construction, d’exécution de travaux ou d’ouvrages ou, dans le cas d’une industrie, d’une augmentation de la production d'un bien ou d'un service dans un milieu hydrique, constitue une formalité impérative à l’égard de laquelle nul ne peut prétendre détenir de droits acquis. » [Références omises]
Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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