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vendredi 7 août 2015

FISCALITÉ : Les procédures d'imposition d'une pénalité en vertu de l'article 163.2 de la Loi de l'impôt sur le revenu sont de nature administrative; le contribuable devant payer cette pénalité n'est donc pas un inculpé au sens de l'article 11 de la Charte canadienne des droits et libertés, et il ne peut bénéficier des protections que garantit cette disposition.







2015EXP-2269 
Intitulé : Guindon c. Canada, 2015 CSC 41
Juridiction : Cour suprême du Canada (C.A.F.) (C.S. Can.), 35519
Décision de : Juges Marshall Rothstein, Thomas Albert Cromwell, Michael J. Moldaver et Clément Gascon; Rosalie Silberman Abella, Andromache Karakatsanis et Richard Wagner (diss.)
Date : 31 juillet 2015

Références : SOQUIJ AZ-51200651, 2015EXP-2269, J.E. 2015-1269 (89 pages)

Résumé
FISCALITÉ — procédure et administration fiscale — paiement de l'impôt — pénalité — fausse déclaration — information trompeuse fournie par des tiers — interprétation de l'article 163.2 de la Loi de l'impôt sur le revenu — procédure de nature administrative — absence de conséquence pénale.
DROITS ET LIBERTÉS — droits judiciaires — divers — interprétation de l'article 11 de la Charte canadienne des droits et libertés — inculpé — paiement de l'impôt — pénalité — interprétation de l'article 163.2 de la Loi de l'impôt sur le revenu — procédure de nature administrative — absence de conséquence pénale.
PROCÉDURE FÉDÉRALE — question constitutionnelle — avis au procureur général — article 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt — article 57 de la Loi sur les Cours fédérales — avis donné au stade du pourvoi à la Cour suprême — pouvoir discrétionnaire — intérêt de la justice.

Pourvoi à l'encontre d'un arrêt de la Cour d'appel fédérale ayant infirmé un jugement de la Cour canadienne de l'impôt. Rejeté, avec dissidence partielle.

Sur le fondement de l'article 163.2 de la Loi de l'impôt sur le revenu, le ministre du Revenu national a infligé à G. une pénalité pour les reçus de dons à un organisme de bienfaisance qu'elle avait délivrés alors qu'elle savait ou aurait dû raisonnablement savoir qu'ils pourraient être utilisés par des contribuables pour obtenir un crédit d'impôt injustifié. G. a interjeté appel de la cotisation établie par le ministre en Cour canadienne de l'impôt. Dans sa plaidoirie orale, elle a fait valoir que la pénalité fondée sur l'article 163.2 était de nature criminelle, ce qui faisait d'elle une «inculpé[e]» ayant droit aux garanties procédurales de l'article 11 de la Charte canadienne des droits et libertés. Dans son avis d'appel, elle n'avait pas soulevé de question relative à la charte, et nul avis de question constitutionnelle n'avait été signifié aux procureurs généraux comme l'exigeait l'article 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt. La Cour de l'impôt a fait droit à la thèse de G. et a annulé la pénalité. La Cour d'appel fédérale a écarté cette décision et rétabli la cotisation.

Décision
MM. les juges Rothstein et Cromwell, à l'opinion desquels souscrivent les juges Moldaver et Gascon: La Cour possède un pouvoir discrétionnaire bien établi — quoique de portée limitée et devant être exercé avec modération — qui lui permet d'examiner une question constitutionnelle au fond lorsque l'avis requis est donné au stade du pourvoi, même si la question n'a pas été régulièrement soulevée devant les juridictions inférieures. Il y a lieu d'exercer ce pouvoir compte tenu de l'ensemble des circonstances, dont la teneur du dossier, l'équité envers toutes les parties, l'importance que la question soit résolue par la Cour, le fait que l'affaire se prête à une décision et les intérêts de l'administration de la justice en général. Il incombe à l'appelant de convaincre la Cour de l'opportunité, au vu de toutes les circonstances, d'exercer ce pouvoir discrétionnaire.

Il s'agit en l'espèce d'un cas où il convient que la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire. La question soulevée importe pour l'administration de la Loi de l'impôt sur le revenu, et le public a intérêt à ce qu'elle soit tranchée. Les procureurs généraux ont tous reçu un avis de question constitutionnelle pour les besoins du pourvoi. Deux d'entre eux sont intervenus, soit ceux de l'Ontario et du Québec. Nul procureur général d'une province ou d'un territoire n'a laissé entendre qu'il avait été privé de la possibilité de produire des éléments de preuve ou qu'il avait subi quelque autre préjudice. Nul n'a soutenu qu'une preuve supplémentaire s'imposait, sans compter qu'aucune demande d'autorisation d'étoffer la preuve n'a été présentée. Les procureurs généraux de l'Ontario et du Québec se sont exprimés sur le bien-fondé de l'argument constitutionnel. La Cour dispose en outre des motifs de jugement détaillés des deux juridictions inférieures sur la question constitutionnelle. Enfin, il n'y a pas eu méconnaissance délibérée de l'exigence d'un avis: G. a défendu, quoique en vain, la thèse soutenable que l'avis n'était pas requis dans les circonstances de l'espèce.

Quant à la question de fond, à savoir la question constitutionnelle comme telle, il y a lieu de la trancher en faveur de l'intimée. Les procédures découlant de l'application de l'article 163.2 de la Loi de l'impôt sur le revenu sont de nature administrative. Elles ne sont pas de nature criminelle, et nulle véritable conséquence pénale n'en résulte. G. n'est donc pas une «inculpé[e]» au sens de l'article 11 de la charte, de sorte qu'elle ne bénéficie pas des protections que garantit cette disposition.

Une procédure est de nature criminelle lorsqu'elle vise à promouvoir l'ordre et le bien-être publics dans une sphère d'activité publique. Par contre, une procédure est de nature administrative lorsqu'elle vise principalement l'observation de règles ou la réglementation de la conduite dans une sphère d'activité délimitée. Il ne faut pas s'attacher à la nature de l'acte qui est à l'origine de la procédure, mais bien à la nature de la procédure comme telle, compte tenu de son objectif et de ses modalités.

L'objectif de la procédure en cause est de promouvoir l'honnêteté des spécialistes en déclarations et de les dissuader de commettre une faute lourde ou un acte encore plus grave. Édicté en 2000, l'article 163.2 prévoit deux sanctions administratives, l'une infligée au planificateur (paragr. 2), l'autre au spécialiste en déclarations (paragr. 4). La «pénalité du planificateur» n'est pas en cause en l'espèce. La «pénalité du spécialiste en déclarations» est censée s'appliquer lorsqu'une personne a fait un faux énoncé ou a participé, consenti ou acquiescé à un faux énoncé fait par une autre personne. Son champ d'application est restreint: le faux énoncé doit avoir été fait sciemment ou dans des circonstances équivalant à une conduite coupable, laquelle est définie à l'article 163.2 (1) comme étant «la conduite — action ou défaut d'agir — qui, selon le cas: a) équivaut à une conduite intentionnelle; b) montre une indifférence quant à l'observation de la [Loi de l'impôt sur le revenu]; [ou] c) montre une insouciance délibérée, déréglée ou téméraire à l'égard de la loi». Bien que la portée de la définition de «conduite coupable» soit objet de débats, la norme appliquée doit être au moins aussi stricte que pour la faute lourde. La pénalité infligée au tiers vise à sanctionner une conduite grave, mais non la négligence ordinaire ou la simple erreur du spécialiste en déclarations ou du planificateur.

En ce qui a trait au processus comme tel, la question est celle de savoir dans quelle mesure il présente les caractéristiques habituelles d'une procédure criminelle. Les vérificateurs de l'Agence du revenu du Canada effectuent une vérification, en informent par écrit le spécialiste en déclarations ou le planificateur et examinent toute observation de ce dernier avant de recommander l'imposition d'une pénalité. La comparaison de ce processus administratif avec le processus que prévoit la Loi de l'impôt sur le revenu pour une infraction criminelle révèle de nettes différences. Personne n'est inculpé. Aucune dénonciation n'est déposée contre qui que ce soit. Nul n'est arrêté. Personne n'est sommé de comparaître devant une cour de juridiction pénale. Aucun casier judiciaire n'en résulte. Au pire des cas, une fois la procédure administrative et les appels épuisés, si la pénalité est maintenue et que la personne redevable refuse toujours de payer, cette dernière risque d'être contrainte civilement de le faire.

Non seulement la procédure découlant de l'article 163.2 de la Loi de l'impôt sur le revenu n'est pas de nature criminelle, mais elle n'entraîne aucune «véritable conséquence pénale». La véritable conséquence pénale s'entend de la peine d'emprisonnement ou de l'amende qui, compte tenu de son importance et d'autres considérations pertinentes, est infligée dans le but de réparer le tort causé à la société en général plutôt que d'assurer l'observation de la loi. Une sanction pécuniaire peut ou non constituer une véritable conséquence pénale. C'est le cas lorsque, par son objet ou son effet, elle est punitive. Pour le savoir, il faut tenir compte de choses comme le montant de l'amende, son destinataire, le fait que son importance tient à des considérations réglementaires plutôt qu'à des principes de détermination de la peine en matière criminelle, et le fait que la sanction stigmatise ou non.

En l'espèce, la pénalité infligée à G. ne constitue pas une véritable conséquence pénale, car son montant élevé reflète l'objectif de décourager des actes comme ceux qui ont été accomplis. La Cour de l'impôt a conclu que G. avait rédigé et signé une opinion juridique qu'elle savait lacunaire et trompeuse en ce qu'elle y affirmait avoir examiné des documents à l'appui qui, en réalité, ne lui avaient jamais été remis. Plus tard, lorsqu'elle a signé les reçus fiscaux pour dons de bienfaisance dans le cadre du programme, elle a décidé de se fier à sa propre opinion juridique qu'elle savait incomplète. En bref, la Cour de l'impôt a conclu que la conduite de G. témoignait d'une indifférence totale à l'égard de la loi et de la question de savoir si celle-ci était respectée ou non, ou d'un aveuglement volontaire.

Mme la juge Abella et M. le juge Wagner, dissidents en partie, à l'opinion desquels souscrit la juge Karakatsanis: Le texte de l'article 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt est sans équivoque. Il prévoit explicitement qu'une loi ne peut être déclarée invalide, inapplicable ou sans effet que s'il a été satisfait à l'exigence d'un avis. Comme G. n'a pas satisfait à cette exigence, le juge de la Cour de l'impôt n'avait pas compétence pour entreprendre l'étude de la question constitutionnelle. La Cour possède toutefois un pouvoir discrétionnaire qui lui permet d'entendre de nouvelles questions. Il s'agit donc en l'espèce de déterminer comment ce pouvoir doit être exercé lorsque la nouvelle question soulevée est de nature constitutionnelle et qu'elle exige la signification d'un avis en première instance. L'exigence d'un avis appuie la thèse de l'existence d'un pouvoir discrétionnaire très limité que la Cour doit exercer avec circonspection afin d'éviter que ne se généralise le contournement de dispositions obligatoires — ou l'impression que l'on peut les contourner — par la formulation d'arguments constitutionnels qualifiés de questions nouvelles et la signification d'un premier avis devant la Cour.

Dans l'arrêt Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant (C.S. Can., 1997-02-06), SOQUIJ AZ-97111013, J.E. 97-344, [1997] 1 R.C.S. 241, notre Cour a expliqué que la disposition qui exige d'un plaideur qu'il dépose un avis de question constitutionnelle a deux objectifs principaux: donner aux gouvernements une occasion véritable de défendre la validité de leurs lois et faire en sorte que le tribunal dispose d'un dossier de preuve complet qui résulte d'un examen en profondeur.

L'arrêt Eaton demeure le seul arrêt dans lequel la Cour a examiné de manière explicite et approfondie les conséquences sur le plan de la politique générale et de la preuve de l'omission de donner l'avis de question constitutionnelle requis devant la juridiction qui l'exige. Sauf les cas dans lesquels l'avis a été donné de facto ou les procureurs généraux ont consenti à l'examen de la question malgré l'absence d'avis, la Cour a estimé que la disposition en cause impose une obligation et que l'omission de donner l'avis invalide la décision rendue en son absence. Elle a ajouté qu'il n'est pas nécessaire de prouver l'existence d'un préjudice puisque l'absence d'avis est préjudiciable en soi à l'intérêt public. L'omission de donner l'avis fait présumer le préjudice car elle empêche une partie qui y a droit de faire valoir son point de vue.

Dans l'arrêt Eaton, la Cour a refusé d'entreprendre l'étude de la question constitutionnelle parce que l'avis requis n'avait pas été donné dans les instances antérieures. Aucun autre arrêt ultérieur de la Cour ne permet de conclure que la question de l'avis a fait l'objet d'une décision erronée dans Eaton. Partant, comme le prescrit cet arrêt, le libellé impératif de l'article 19.2 de la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt et les considérations de politique générale qui le sous-tendent appuient la conclusion selon laquelle, sauf circonstances exceptionnelles, la Cour ne doit pas se prononcer sur la constitutionnalité de l'article 163.2 de la Loi de l'impôt sur le revenu étant donné l'absence d'un avis en Cour de l'impôt.

L'exigence législative d'un avis joue un rôle particulièrement vital dans une affaire relative à la charte, car si le plaideur établit l'atteinte à un droit énuméré, il appartient alors à l'État de prouver, selon la prépondérance des probabilités, que la disposition en cause est justifiée au regard de l'article premier de la charte. L'exigence législative d'un avis protège l'intérêt public en permettant aux procureurs généraux de présenter des éléments de preuve afin que le tribunal puisse examiner la constitutionnalité de la disposition de manière complète et équitable. Contourner cette étape cruciale sur le plan de la preuve en première instance, où les éléments offerts peuvent être dûment vérifiés et contestés, compromet non seulement la crédibilité de la décision, mais aussi la confiance des citoyens dans le contrôle constitutionnel rigoureux des lois. L'avis s'impose vis-à-vis non seulement du procureur général du ressort dont la disposition législative est contestée, mais aussi des procureurs généraux des autres ressorts dont les dispositions législatives peuvent être touchées de manière incidente par l'issue de l'affaire et qui, de ce fait, peuvent souhaiter intervenir. Le préjudice subi par le public est présumé puisqu'un examen approfondi des dispositions au regard de la charte n'a pas eu lieu alors qu'il s'imposait dans l'instance antérieure. Dans notre démocratie constitutionnelle, le rôle capital de l'avis se traduit par l'existence, dans chacune des provinces et dans chacun des territoires, d'une disposition exigeant qu'un avis de question constitutionnelle soit signifié aux procureurs généraux des provinces et des territoires et, parfois, au procureur général du Canada.

Le fait de ne pas avoir signifié un avis aux procureurs généraux devant la juridiction qui l'exigeait et d'en avoir signifié un pour la première fois devant notre Cour porte atteinte à la raison d'être des dispositions en cause. Mais surtout, il en résulte une brèche dans la confiance du public puisqu'il y a anéantissement des garanties légales censées faire en sorte que la Cour dispose d'un dossier de preuve complet et vérifié pour se prononcer sur la constitutionnalité de dispositions législatives.

Qui plus est, si la Cour s'attribuait un large pouvoir de remédier rétroactivement à l'omission de donner l'avis requis en Cour de l'impôt, le caractère obligatoire de l'article 19.2 serait affaibli. Permettre le stratagème qui consiste à substituer l'avis devant notre Cour à celui requis par le tribunal dont la décision est portée en appel reviendrait en fait à permettre au plaideur de passer outre aux dispositions obligatoires en cause. Ce serait aussi écarter la présomption de préjudice reconnue dans Eaton au bénéfice d'un postulat d'absence de préjudice lorsqu'un avis est finalement signifié devant notre Cour. Ce serait non seulement transmettre le message que l'observation des dispositions exigeant l'avis est purement facultative, mais aussi conférer à cette obligation un caractère essentiellement optionnel.

Les termes impératifs employés dans la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt et les raisons de principe qui sous-tendent les dispositions sur l'avis mènent donc à la conclusion que, outre les deux exceptions reconnues dans Eaton — l'avis de facto et le consentement des procureurs généraux —, la Cour ne doit pas, sauf circonstances exceptionnelles, connaître d'une question constitutionnelle alors qu'un avis n'a pas dûment été donné en première instance. Au nombre des circonstances exceptionnelles, mentionnons l'urgence extrême ou l'importance publique de trancher la question constitutionnelle qui justifie la Cour de l'entendre ou l'absence d'un autre choix, pour la partie en cause, que celui de soulever la question constitutionnelle pour la première fois devant la Cour.

Dans la présente affaire, G. n'a pas signifié d'avis de question constitutionnelle en Cour de l'impôt. Elle ne l'a pas fait non plus en Cour d'appel fédérale, alors que l'article 57 de la Loi sur les Cours fédérales l'exigeait. Elle l'a fait pour la première fois devant notre Cour. Elle a tenté d'échapper à l'application de l'article 19.2 en soutenant qu'elle faisait seulement valoir ses droits constitutionnels, par opposition à demander que la disposition attaquée soit déclarée invalide, inapplicable ou sans effet. Mais comme elle a soulevé un argument constitutionnel, elle était tenue au respect des exigences procédurales applicables pour que la cour saisie puisse se prononcer. On ne peut tout bonnement intégrer les garanties de l'article 11 de la charte au régime de réglementation sans rendre l'article 163.2 invalide, inapplicable ou sans effet. La Loi de l'impôt sur le revenu prévoit un ensemble de procédures et de processus qui diffèrent de ceux du Code criminel. L'article 34 (2) de la Loi d'interprétation ne s'applique donc pas.

Ni l'une ni l'autre des exceptions de l'arrêt Eaton ne s'appliquent en l'espèce. Il n'existe pas non plus de circonstances exceptionnelles: nulle urgence particulière ou importance manifeste pour le public ne distingue la présente espèce d'une autre affaire constitutionnelle, et aucune explication de l'absence d'avis dans les instances antérieures n'a pour ainsi dire été offerte.

En Cour de l'impôt, le procureur général du Canada s'est opposé à la thèse constitutionnelle de G. au motif qu'un avis aurait dû être donné. Ni lui, ni les procureurs généraux des provinces dont les régimes de réglementation pouvaient nettement être touchés par la décision n'ont eu la possibilité de participer pleinement à la confection du dossier de preuve nécessaire en Cour de l'impôt. D'ailleurs, deux des trois procureurs généraux ayant pris part à l'instance devant notre Cour ont dénoncé l'absence d'avis en Cour de l'impôt. Loin de concéder qu'aucun préjudice n'avait été causé en l'espèce, le procureur général du Canada a insisté sur le fait que cette omission avait causé un préjudice au public. Il incombe à G., non aux procureurs généraux, de prouver le contraire. En outre, faute d'un dossier de preuve complet sur lequel les parties ont débattu, il est impossible de conclure que la Cour dispose de motifs de jugement détaillés des deux juridictions inférieures sur la question constitutionnelle.

Examiner la question constitutionnelle en l'espèce comme le préconisent les juges majoritaires ferait essentiellement en sorte que la Cour puisse exercer son pouvoir discrétionnaire chaque fois qu'une question constitutionnelle l'interpelle, indépendamment de l'importance pour le public des dispositions en matière d'avis, du libellé de l'article 19.2 et du caractère obligatoire de l'arrêt Eaton. Lorsqu'elle a présenté son exposé final, G. savait que le procureur général avait dénoncé son omission de déposer un avis devant la Cour de l'impôt. Pourtant, même en Cour d'appel fédérale, elle n'a pas déposé l'avis requis. En somme, elle a fait le pari d'aller de l'avant au risque de porter atteinte aux ressources publiques au lieu de simplement respecter les exigences claires de la loi.

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2015. Reproduit avec la permission du ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Instance précédente : Juges Marc Noël, Johanne Gauthier et David W. Stratas, C.A.F., A-459-12, 2013-06-12, 2013 CAF 153, SOQUIJ AZ-50976098.

Réf. ant : (C.C.I., 2012-10-02), 2012 CCI 287, SOQUIJ AZ-50902774; (C.A.F., 2013-06-12), 2013 CAF 153, SOQUIJ AZ-50976098, [2014] 4 R.C.F. 786.


Le texte intégral de la décision est disponible ici.


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