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mercredi 26 août 2015

Immunité de droit public et décisions politiques par les municipalités

Par Francis Hemmings
Hemmings avocat inc.

Dans un long jugement (Québec (Ville de) c. Équipements Emu ltée, 2015 QCCA 1344), la Cour d’appel revient sur la responsabilité des municipalités pour leurs décisions opérationnelles. Cette décision permet de mieux distinguer ce qu’est une décision politique, d’une décision opérationnelle. Plus précisément, elle permet de mieux circonscrire l’immunité relative de droit public liée à la prise de décisions politiques. Elle constitue également une décision très importante pour de nombreux autres dossiers devant les tribunaux du district de Québec.

Contexte
Dans cette affaire, la Cour d’appel traite de trois demandes d’appel simultanément. Mais il y a plus. Une cinquantaine de causes en Cour du Québec et une vingtaine en Cour supérieure sont basées sur des faits très similaires, en lien principalement avec des débordements de la rivière Lorette (« Rivière »). La ville de Québec (« Ville ») est poursuivie pour ne pas avoir pris les moyens adéquats pour prévenir des inondations les 11 et 12 septembre 2003, 9 et 10 septembre 2004, 30 et 31 mai 2005, 25 et 26 septembre 2005. 

En première instance, le tribunal a estimé que la Ville a la garde de la rivière. Également, les dommages lors des inondations auraient été causés par le fait autonome de la rivière. Par conséquent, la présomption de faute de 1465 C.c.Q. est applicable et la Ville n’est pas parvenue à démontrer qu'il y avait absence de faute ou que la mise en application des rapports gouvernementaux n’aurait pas prévenu les inondations. En outre, la Ville aurait été avertie à plusieurs reprises depuis 1993 de ne pas construire dans les zones inondables et de prendre des mesures pour contrôler les apports pluviaux. Finalement, la Ville est déclarée responsable des dommages causés par les inondations. 

En appel, la Ville plaide que le tribunal de première instance a erré en affirmant qu’elle avait la garde de la rivière et en ignorant sa défense d'immunité pour décisions politiques. Le tribunal lui aurait alors imposé des obligations dont l’importance va bien au-delà « des directives ministérielles, des règles de l’art et de la pratique reconnue par les tribunaux pour une saine administration publique » (par. 121).

Décision
La Cour d’appel amorce son analyse en affirmant que la présomption de faute pour le fait autonome d’un bien prévue à l’article 1465 C.c.Q. nécessite (i) que la personne poursuivie ait la garde du bien et (ii) que le préjudice ait été causé par le fait autonome du bien. Lorsque ces deux éléments sont réunis, le gardien peut être exonéré s’il démontre l’absence de faute ou s'il fait la preuve d'une force majeure. 

À maintes reprises, les tribunaux ont  affirmé que les villes ont la garde de leurs réseaux d’égouts et de collecte d’eau pluviale au sens de l’article 1465 C.c.Q.. Elle appuie son affirmation sur les arrêts Dicaire c. Chambly (Ville de) 2008 QCCA 54; City of Montreal v. Salaison Maisonneuve Ltée [1954] S.C.R. 117 ; Watt and Scott v. City of Montreal, [1920] 60 S.C.R. 523. 

La Cour d’appel va même plus loin. Le juge de première instance n’aurait pas commis d’erreur en affirmant que la Ville est gardienne de la Rivière. La réglementation de la Ville et ses actions dans le passé démontrent un contrôle de la Rivière. L’article 782 du Code municipal applicable au moment des évènements met également en évidence les pouvoirs de direction et de contrôle de la corporation municipale. Bref, la Ville est gardienne de la Rivière et elle a une véritable obligation d’entretien de cette dernière. 

Après avoir abordé la question de la responsabilité de la Ville sur la base de l’article 1465 C.c.Q., la Cour d’appel se penche sur la question de l’immunité relative de droit public, liée à la prise de décisions politiques. Durant son analyse, elle revient sur les décisions Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2 et Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705 qui distinguent les décisions de nature politique, des décisions de nature opérationnelle. De manière très concise, lorsqu’une décision politique de se doter d’un service a été prise, le caractère adéquat de ce service tombe dans la sphère opérationnelle. Par conséquent, un service inadéquat peut constituer une faute entraînant la responsabilité civile d’une municipalité. L’immunité pour les décisions politiques est donc inapplicable ici. 

Voici les termes utilisés par la Cour d’appel :
« [163] Dans les provinces de common law, l'arrêt de la Cour suprême du Canada dans Kamloops c. Nielsen établit une distinction entre les décisions de politique générale et les décisions opérationnelles dans l'analyse de la responsabilité civile d'une municipalité. La même distinction a été retenue pour le régime du droit civil au Québec dans Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville) quelques années plus tard. 
[164] Dans l’arrêt Kamloops, la municipalité avait pris la décision politique de réglementer la construction d’édifices et d’imposer à son inspecteur en bâtiments le devoir d’appliquer les dispositions de son règlement. La responsabilité de la municipalité envers M. Nielsen (qui a acheté l’édifice de la famille Hughes trois ans après la construction) a été retenue parce qu’elle avait omis de faire appliquer son règlement de construction (en omettant d’arrêter la construction ou d’interdire l’occupation de l’édifice), alors qu’elle savait, par l’entremise de son inspecteur en bâtiments, que les fondations de l’édifice étaient inadéquates. Ce faisant, la Cour a rejeté la prétention de la ville voulant qu'elle bénéficie d'une immunité absolue à l'égard des tiers, même pour des décisions ou des actes relevant de l’exécution pratique de ses décisions politiques (la sphère opérationnelle de son pouvoir). 
[165] Dans l'arrêt Laurentide Motels, la responsabilité de la ville a été retenue pour les dommages causés lorsque les efforts des pompiers municipaux pour combattre l’incendie d’un motel ont été vains. Pour les motifs majoritaires des juge Beetz et L'Heureux-Dubé, la Cour suprême conclut que les décisions de la municipalité concernant l'inspection et la réparation des bornes-fontaines relevaient du domaine opérationnel puisqu’il s’agissait de mettre à exécution sa décision politique d'établir un service d'aqueduc et d'affecter du personnel et des deniers à son entretien. Les actes et omissions des pompiers étaient qualifiés de la même façon.  
[…] 
[168] Depuis les arrêts Kamloops et Laurentide Motels, la Cour suprême a continué à trancher des litiges impliquant la responsabilité civile des municipalités en suivant la même distinction entre les décisions politiques et les décisions opérationnelles. Il en va de même au Québec, y compris dans le cadre de recours impliquant les réseaux de collecte des eaux pluviales et les inondations.  
[169] Pour leur part, les auteurs Hétu, Duplessis et Vézina énoncent qu'« [u]ne fois la décision prise de fournir un service municipal et de construire alors un réseau d’aqueduc ou d’égout, la municipalité va engager sa responsabilité si elle ne prend pas tous les moyens raisonnables pour s’assurer que les installations sont adéquates.». Dans leur ouvrage, les auteurs font état de la jurisprudence sur la question. 
[170] Le régime juridique applicable à l’analyse du comportement de l’appelante étant celui du gardien d’un bien décrit à l'article 1465 C.c.Q., la distinction entre les décisions politiques et celles qui sont opérationnelles peut néanmoins entrer en ligne de compte, mais dans un contexte bien précis. Lorsqu'une ville exerce son pouvoir de nature politique pour permettre la construction dans une zone qu'elle sait inondable, elle passe ensuite à la sphère opérationnelle pour tout ce qui est nécessaire à la mise en application de sa décision, y compris la gestion des risques liés à son réseau d'évacuation des eaux pluviales. » [Références omises][Nos soulignements]

Dans la dernière partie de son jugement, la Cour d’appel rejette également les moyens d’appel basés sur les faits. Elle rejette les trois appels et confirme le jugement de première instance.
Le texte intégral est disponible ici.

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