Bienvenue

Bienvenue sur le Blogue du CRL du Jeune Barreau de Montréal (JBM)! Ce blogue est dédié à la diffusion de contenu juridique pour tous les avocats du Québec et plus spécifiquement pour les membres du JBM. Le contenu est offert grâce à une communauté d'avocats bénévoles impliqués sur le Comité recherche et législation du JBM. Si vous désirez devenir auteur ou contribuer au succès de ce blogue, faites-nous part de votre intérêt.

jeudi 20 août 2015

La taxe spéciale et les pouvoirs d’un conseil municipal

Par Audrey-Anne Guay


Les municipalités sont des entités publiques qui possèdent des pouvoirs pouvant sembler plutôt nébuleux pour plusieurs d’entre nous. Dans Ferme Georges Deneault et Fils c. St-Jacques-le-Mineur (Municipalité de), 2015 QCCS 3581, la Cour supérieure revient sur bon nombre de règles applicables en matière de droit municipal et se positionne sur le pouvoir de la Municipalité de St-Jacques-le-Mineur (« Municipalité») d’adopter un règlement  imposant une taxe spéciale payable immédiatement, à un bassin restreint de contribuables.

Contexte
La Municipalité est traversée par la rivière St-Jacques. Celle-ci constitue un obstacle naturel empêchant l’accès pour certains contribuables à la voie publique. Les demandeurs dans cette action sont tous des résidents de la rive ouest, n’ayant accès au boulevard principal que par l’utilisation des quelques ponts traversant la rivière. Ils sont exploitants agricoles et utilisent les ponts, entre autres,  pour la circulation de l’équipement agricole. Ces ponts étant endommagés, la Municipalité décide de reconstruire huit ponts. Parmi les méthodes de financement retenues pour défrayer les coûts nécessaires, un emprunt de 656 325$ est décrété à même le règlement 2013-285. Celui-ci prévoit le remboursement de l’emprunt à même une taxe spéciale prélevée à un bassin de taxation restreint comprenant tous ceux qui doivent utiliser un des ponts pour accéder à la voie publique. 

Le règlement d’emprunt est alors soumis aux personnes habiles à voter, celles-ci demandant par un vote suffisant de soumettre le règlement au scrutin référendaire. La Municipalité décide plutôt d’annuler le règlement et en adopte un autre, le 2013-287, en modifiant certains éléments. À ce nouveau règlement d'emprunt, la taxe spéciale est toujours affectée au même bassin. Toutefois, celle-ci est alors pondérée en fonction de la superficie de chaque immeuble. Encore une fois, les signatures au registre sont suffisantes pour exiger un scrutin référendaire. La Municipalité annule alors une fois de plus son règlement. 

Le conseil municipal décide ainsi d’adopter un nouveau règlement sans toutefois y prévoir un emprunt. En l'absence d'un emprunt, le règlement n'est pas soumis à l’ouverture d’un registre de signatures pouvant exiger la tenue d’un scrutin référendaire. Il opte plutôt d’imposer une taxe spéciale percevable dès la fin des travaux plutôt qu’échelonnée sur 20 ans pour le remboursement d’un emprunt. Cette taxe se monte à un montant total de 506 897$ répartie parmi les huit contribuables compris dans le bassin. 

Les demandeurs demandent au tribunal l’annulation de ce dernier règlement aux motifs, entre autres, que le règlement est discriminatoire, que la Municipalité ne peut taxer un contribuable uniquement qu’en lien direct avec le pont utilisé et non les huit, que la Municipalité a agi de mauvaise foi, arbitrairement et de façon punitive.

Décision
Le Tribunal, après analyse, en vient à la conclusion de rejeter la requête introductive d’instance des demandeurs. 

Il revient sur les principes de droit applicables aux municipalités. Voici les extraits du jugement qui reprennent chacun de ces points :
« [67] Les parties conviennent qu’au moment de faire exécuter des travaux municipaux, une municipalité régie par le Code municipal peut financer le coût de ces travaux de diverses façons:
  • en se procurant une subvention;
  • en empruntant à plus ou moins long terme; 
  • en percevant immédiatement et d’un seul coup toutes les taxes nécessaires;
  • en ajustant le taux d’imposition de la taxe générale;
  • en imposant une taxe spéciale;
  • en taxant l’ensemble des contribuables;
  • en taxant seulement un groupe restreint de contribuables qui « bénéficient d’un tel ouvrage».
[68] Le choix de la façon ou des façons combinées de financer des travaux municipaux est une décision exécutive, politique, qui relève essentiellement des représentants de la population élus au conseil municipal. La sagesse ou l’à-propos d’un acte réglementaire ne relève pas du contrôle des tribunaux. 
[69] La répartition juste et équitable du fardeau d’une taxe ressort, d’abord, de l’appréciation discrétionnaire du conseil municipal, qui doit essentiellement procéder «avec justice». 
[70] Le bénéfice qu’un contribuable retire de certains travaux municipaux n’a pas à être direct et immédiat. Ce peut aussi être un bénéfice éventuel. 
[71] Seul le caractère injuste ou abusif du règlement imposant la taxe peut justifier l’intervention des tribunaux. 
[72] Ainsi, l’intervention judiciaire sera justifiée si le règlement est injuste et arbitraire en imposant une taxe à des contribuables qui ne retirent aucun bénéfice des travaux. 
[73] Un règlement municipal bénéficie d’une présomption de validité quant au fond et quant à la forme. 
[74] Une municipalité est présumée adopter un règlement de bonne foi et dans l’intérêt public. 
[75] Le conseil municipal est présumé de bonne foi. C’est aux contribuables qui contestent un règlement qu’incombe le fardeau d’établir la mauvaise foi des élus ou de démontrer l’abus ou l’injustice que recèle le règlement. 
[76] La mauvaise foi peut se manifester sous différentes formes :
  • parti pris, attitude discriminatoire;
  • démarche irrationnelle dont la finalité est incompatible avec l’exercice de fonctions publiques;
  • fraude, injustice flagrante équivalant à fraude;
  • malice, c’est-à-dire intention de nuire;
  • négligence grossière.
[77] Les tribunaux interviendront pour faire observer le principe fondamental de la primauté du droit, s’il est démontré qu’une municipalité outrepasse son habilitation législative en exerçant ses pouvoirs délégués de façon déraisonnable ou incorrecte. 
[78] Cependant, les tribunaux doivent faire montre de retenue face au large pouvoir discrétionnaire d’un conseil municipal, dont les règlements reflètent une gamme de considérations non-juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique. 
[79] Les tribunaux n’ont pas le pouvoir d’imposer leurs propres préférences aux autorités municipales.
[80] Le test applicable est le suivant : le règlement municipal ne sera annulé que s’il s’agit d’un règlement qui n’aurait pu être adopté par un organisme raisonnable tenant compte de la gamme de considérations appropriées. 
[81] Le test est celui de la décision raisonnable et non celui de la décision correcte. 
[82] Dans l’exercice de ses pouvoirs de taxation, une municipalité doit être raisonnable. Ses choix doivent être justifiables eu égard à la nature et à l’étendue des travaux municipaux, à leur utilité générale ou particulière, immédiate ou à long terme. 
[83] On ne peut conclure à illégalité du règlement originel du seul fait qu’un conseil municipal le remplace par un règlement modifié. Un conseil municipal peut changer d’avis en cours de recherche d’une solution équitable. 
[84] Ainsi, quand des contribuables, lors d’une consultation par registre, parviennent à bloquer un règlement d’emprunt, ceci ne bloque pas irrémédiablement le projet lui-même. La municipalité alors est privée du pouvoir d’emprunter pour ce projet mais peut décider de le financer d’une autre façon légale. 
[85] Concernant la répartition entre les contribuables du coût de travaux municipaux, une municipalité n’est pas astreinte à une obligation de proportionnalité. Il suffit que les travaux procurent un bénéfice à chaque contribuable ciblé par une taxe spéciale. Les tribunaux ne sont pas outillés pour scruter de très près le rapport coût/bénéfice et doivent éviter de s’immiscer dans l’exercice par le conseil municipal de son pouvoir discrétionnaire à cet égard. 
[86] Les tribunaux doivent être conscients que, quel que soit le modèle de taxation choisi, il est rarement possible que la municipalité parvienne à taxer chacun de sorte que la taxe payée soit directement proportionnelle au bénéfice reçu. Il faut surtout s’assurer que le bénéfice invoqué n’est pas inexistant ou insignifiant. » [Références omises]
Le Tribunal applique ensuite chacun des principes eu égard aux motifs d’annulation soulevés par les demandeurs. 

Il conclut que la Municipalité n’a pas agi de façon arbitraire ou malicieuse. Elle a avisé les contribuables que si le règlement d’emprunt n’était pas accepté, elle n’aurait d’autre choix que de décréter une taxe spéciale percevable immédiatement. Le Tribunal affirme qu’avec leurs agissements, ce sont les contribuables qui en ont voulu ainsi en refusant les deux premiers règlements municipaux. Il ajoute que le bénéfice pour les contribuables du bassin de taxation est évident : sans pont, ils ne peuvent atteindre la voie publique. 

[129] Les demandeurs, après avoir bloqué à toutes fins pratiques deux règlements d’emprunt, ne privaient pas le conseil municipal d’autre autre solution légale pour départir le coût des travaux entre les principaux utilisateurs des ponts et l’ensemble des contribuables : le Règlement 2013-291-2. 
[130] Les demandeurs retirent un bénéfice évident de la reconstruction des huit ponts. Bien malin qui peut identifier d’autres bénéficiaires que les propriétaires des immeubles situés dans le bassin de taxation. 
[131] La Municipalité n’a pas agi de façon malicieuse, arbitraire ou punitive à l’endroit des demandeurs. 
[132] À moins que des droits fondamentaux soient transgressés, les tribunaux n’ont pas pour rôle de réécrire le dénouement des débats démocratiques et de substituer leur solution à celle des élus de la population.
Le Tribunal mentionne que la taxe spéciale est tout à fait valide et rejette l’argument des demandeurs concernant la nécessité d’un degré de proportionnalité entre l’effort fiscal et le bénéfice reçu. À son avis, le bassin de taxation a correctement été configuré et la reconstruction des huit ponts est considérée comme un  projet unique depuis le tout début. Faire payer pour le projet plutôt que pour « son » pont n’est pas une décision déraisonnable de la Municipalité. 


Pour lire la décision intégrale, veuillez cliquer ici


Aucun commentaire:

Publier un commentaire

L'équipe du Blogue vous encourage à partager avec nous et nos lecteurs vos commentaires et impressions afin d'alimenter les discussions sur le Blogue. Par ailleurs, prenez note du fait qu'aucun commentaire ne sera publié avant d'avoir été approuvé par un modérateur et que l'équipe du Blogue se réserve l'entière discrétion de ne pas publier tout commentaire jugé inapproprié.