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jeudi 24 septembre 2015

Les contrats municipaux: l'importance du pouvoir décisionnel

par Audrey-Anne Guay

Il pourrait s’agir d’un cas classique de contrats entre un entrepreneur et une municipalité. Les travaux supplémentaires sont souvent source de friction : ont-ils été approuvés, à qui revient la charge d’en assumer les frais, etc… Pourtant, dans cette décision récente de la Cour supérieure, Construction Irebec inc. c. Montréal (Ville de), 2015 QCCS 4303, les travaux avaient été approuvés et même payés en partie. La question qui tue : approuvés par qui? Et payés avec quels deniers? Le Tribunal revient clairement sur la responsabilité de l’entrepreneur de s’assurer que la municipalité avec qui il contracte agit dans les limites de ses pouvoirs et que toutes les conditions requises par la loi ont été respectées. À défaut de quoi, la municipalité n’est pas liée envers cet entrepreneur. 


Contexte
Il y a de nombreux faits dans cette décision. Tous ne seront pas relatés afin de simplifier les événements mais aussi pour se concentrer sur les faits liés au thème de ce billet. 

L’entreprise demanderesse (« Entreprise ») a obtenu un contrat de la Ville de Montréal (« Ville ») pour la reconstruction de trottoirs, de bordures, de mails centraux et d’îlots, là où nécessaire. Ce contrat, pour une somme de près de 950 000$ est appelé le contrat 9489. Durant la même période, l’Entreprise effectue également le contrat 1055 pour la Ville, contrat qui a sensiblement les mêmes objets que le contrat 9489, à des endroits différents. À la fin des travaux du contrat 9489, l’Entreprise fait parvenir à la Ville la dernière facture qui démontre un total des coûts de tous les travaux s’élevant à environ 996 000$, soit approximativement 46 000$ de plus que le montant du contrat. L’entreprise réclame à la Ville, après de nombreux amendements à la requête, une somme de 40 410$. Cette somme représente une partie des coûts pour des travaux supplémentaires (travaux contingents) exécutés, selon elle, à la demande de la Ville. Il s’agit de travaux relatifs à l’installation de puisards supplémentaires à des intersections non touchées par les contrats 9489 et 1055, s’élevant à une somme de 130 953 $. L’ingénieur de la Ville a payé une partie de ces travaux, effectués à sa demande, à même les fonds du contrat 9489 et a assuré l’Entreprise que la balance, soit le 40 410$, serait payée à même les fonds du contrat 1055. Le contrat 1055 était sous le contrôle d’un autre ingénieur municipal. Cette somme n’a jamais été transférée. 

La Ville s’oppose à cette réclamation au motif que l’autorité compétente pour l’exécution de ces travaux n’a jamais préalablement approuvé lesdits travaux. Elle affirme que ces travaux dépassent le seuil de 100 000$ et auraient dû faire l’objet d’un processus d’appel d’offres public ainsi que d’un octroi de contrat approuvé par le Conseil d’agglomération. Elle considère que les travaux d’installation de puisards n’étaient pas compris au contrat et ne peuvent pas être considérés comme des travaux contingents ou accessoires au contrat initial. De ce fait, les fonds des contrats 9489 et 1055 ne pouvaient pas être utilisés. Elle réclame donc, en demande reconventionnelle, le remboursement des sommes puisées à même les fonds affectés au contrat 9489 et versées à l’Entreprise pour les travaux d’installation de puisards, soit 113 986$.

Analyse 
La Cour donne raison à la Ville, rejette la requête de l’Entreprise et accueille la demande reconventionnelle de la Ville en remboursement des sommes versées pour les travaux. De l’avis du Tribunal, l’octroi du contrat pour l’installation des puisards est illégal. Dans un premier temps, il s’agit d’un nouveau contrat et non d’une modification aux contrats 9489 et/ou 1055. 

« [104] En effet, le Tribunal opine que contrairement aux prétentions de la demanderesse, les citoyens de l'agglomération de Montréal subissent un préjudice du fait que les sommes allouées pour l'exécution de travaux précis par leurs représentants légitimes dans le contrat 9489 aient été détournées de leurs fins et qu'un entrepreneur ait pu ainsi bénéficier d'un contrat pour d'autres travaux sans que les garanties offertes par un appel public quant au meilleur prix possible soient réalisées. Le Tribunal est d'avis par ailleurs que l'octroi des contrats de puisards dépasse la simple omission de formalités, que l'octroi de ces contrats aurait dû se faire par appel d'offres public et que l'inobservance de ces formalités entraîne la nullité des contrats octroyés pour les travaux de puisards. »
L’ingénieur de la Ville n’avait pas l’autorité nécessaire pour octroyer un tel contrat et pour transférer les sommes relatives à un contrat vers un autre. 

« [87] Une ville ne peut être liée par des engagements pris illégalement par son représentant :
[67]   Or, l'article 47 de la Loi sur les cités et villes (L.R.Q., c. C-19) énonce la règle suivante : 
47. La municipalité est représentée et ses affaires sont administrées par son conseil. 
[68]   En se fondant sur cette disposition, les auteurs Jean Hétu et Yvon Duplessis écrivent :La municipalité est une personne morale qui ne peut s'exprimer que par règlement ou résolution adoptée en séance du conseil et l'intention des membres du conseil importe peu.  […]
[…]
[88] De plus, comme le souligne le juge Morin dans cet arrêt, l'article 47 LCV édicte que les affaires de la municipalité sont exercées par son conseil.  L'article 477.1 LCV précise que la résolution du conseil qui autorise une dépense n'a d'effet que si des crédits sont disponibles pour les fins auxquels la dépense est projetée. L'article s'applique également à une ville régie par une charte particulière. L'autorisation de dépense dans un contrat donné est donc limitée par la disponibilité des fonds pour lesquels la dépense est projetée. 
[…] 
[110] La Ville par ses représentants dûment autorisés n'a jamais expressément ou implicitement ratifiés les contrats de puisards pour Van Horne ou Trinitaire puisque ces contrats ont été camouflés dans le contrat 9489.  La Ville a payé ce qu'elle croyait être les sommes légitimement dues en vertu du contrat 9489 et non pas des sommes pour des travaux qui ne découlaient pas du contrat.  Elle n'a pas légitimé les contrats de puisards.» [Références omises] [Nos soulignements]
Dans sa conclusion, l’Honorable Jean-Jude Chabot réitère ce qui suit :
« [96] En matière municipale, est-il besoin de rappeler que les règles d'attribution des contrats sont pour la plupart d'ordre public et visent la protection des fonds publics : 
[6.3]  […] Ce sont les dispositions de la législation municipale qui confèrent aux contrats des organismes municipaux leur spécificité. La plupart de ces règles sont impératives et d'ordre public parce qu'elles ont été édictées afin de protéger les fonds publics. 
[6.4] Qui plus est, c'est au cocontractant de s'assurer que l'organisme municipal a suivi les prescriptions de la loi pour la validité du contrat […]  Ce dernier doit aussi s'assurer que la personne avec laquelle il négocie le contrat est autorisée à le faire au nom de l'administration municipale car elle ne sera pas liée par l'entente. Il est depuis longtemps reconnu par nos tribunaux que la théorie du mandat apparent ne peut être invoquée avec succès par un cocontractant […].  Par exemple, dans une municipalité, c'est de façon générale le conseil qui peut attribuer un contrat et ce pouvoir peut aussi être exercé par le maire dans un cas d'urgence. 
[6.5]  En résumé, ceux qui contractent avec une administration municipale doivent s'assurer que non seulement celle-ci agit dans les limites de ses pouvoirs, mais aussi que toutes les conditions requises par la loi ont été observées, autrement cette administration n'est pas liée envers eux […].(Mes Jean Hétu et Alain R. Roy, Éthique et gouvernance municipale : Guide de prévention des conflits d'intérêts, CCH, 2011, à la p 150) 
[…] 
[115] Considérant les illégalités commises, la Ville est justifiée de récupérer les sommes payées indûment […] » [Références omises] [Nos soulignements]
La décision intégrale se retrouve ici

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