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mercredi 30 septembre 2015

L’omission d’appliquer un règlement et la responsabilité des villes

Par Francis Hemmings
Hemmings avocat inc.

Dans l’affaire Bolduc c. Lévis (Ville de), 2015 QCCA 1428, la Cour d’appel fait un rappel des critères qui permettent de déterminer si une faute a été commise par une municipalité dans son application d'un règlement. Dans la présente cause, une omission d’appliquer un règlement aurait empêché des propriétaires d’être adéquatement informés par la Ville de Lévis (« Ville ») de l’instabilité du sol de leur lot. En fin de compte, la Cour d’appel considère que la Ville a commis une faute en n’appliquant pas son règlement et la prescription est jugée non opposable à l’appelant.
 
Contexte
Dans cette affaire, l’appelant a construit une résidence sur un lot visé par un règlement municipal particulier. En raison de l’instabilité des sols, un règlement municipal exige un ensemble d’études pour l’émission d’un permis de construction sur le lot en question. Pourtant, lors de l’achat du lot en 2004, les acheteurs n’étaient pas au courant de l’existence de ces contraintes. Par ailleurs, lors de la demande d’un permis de construction, la Ville a omis de requérir les études de sol exigées par le règlement. Une résidence a donc été construite sur le lot. 

En 2007, des fissures apparaissent et des affaissements se produisent. Des voisins ont des problèmes similaires. L’appelant fait une enquête. À la fin de l’année 2008, on leur transmet un rapport qui n’établit pas la capacité de portance du lot. À la fin de l’année de l’année 2009, l’appelant prend connaissance d’un autre rapport de la Ville qui fait pleinement état de l’ensemble des risques au niveau du sol. Plusieurs glissements de terrain ont eu lieu dans les environs. 

En première instance, le tribunal estime que la Ville est responsable de l’omission de son préposé d’exiger les études requises en vertu du règlement. En effet, cela aurait pu informer l’appelant de l’existence des risques. Compte tenu des difficultés passées de la Ville dans le secteur, il aurait été important d’informer l’appelant des risques. Toutefois, compte tenu du fait que le rapport envoyé par la Ville en 2008 a été jugé suffisant, la prescription de 6 mois de l’article 586 Loi sur les cités et villes, c. C-19 s’applique et le recours intenté à la fin de 2009 est jugé prescrit. 

En appel, l’appelant plaide que le tribunal de première instance n’a pas appliqué la prescription correctement et les intimés contestent l’existence d’une faute de la Ville. 

Décision
La Cour d’appel affirme qu’une municipalité peut être tenue responsable pour la faute simple d’un employé. Plus précisément, une faute (omission) commise dans la mise en œuvre d’un règlement peut emporter la responsabilité d’une municipalité. L’omission de requérir un rapport géotechnique peut empêcher un citoyen d’être informé de problèmes potentiels avec le sol. Dans le cas présent, la Cour d’appel estime qu’il s’agit d’une faute et qu’il y a un lien causal avec les dommages. Voici les termes utilisés par la Cour d’appel :
« [33] L’appelant estime que l’inspecteur municipal n’a pas fait respecter le Règlement qui prévoyait, comme condition d’émission du permis, qu’une étude signée par un ingénieur géotechnicien soit produite, traitant des quatre paramètres suivants : 1) stratigraphie des sols jusqu’à 1,5 m; 2) résistance au cisaillement; 3) capacité portante des sols en place; et 4) la hauteur maximale d’entreposage des sols en place. 
[34] Pour sa part, la Ville plaide que le permis a été délivré conformément au Règlement car elle avait déjà en main le rapport A-3. Ce faisant, elle n’aurait pas commis de faute quoique l’appelant n’ait pas été informé des exigences du Règlement et bien qu’il n’ait pas connu pas l’existence du rapport A-3. 
[35] Le juge ne commet pas d’erreur lorsqu’il affirme que l’inspecteur municipal a commis une faute en omettant de vérifier si le terrain de l’appelant était soumis au Règlement spécial et en omettant de l’en informer. 

[36] L’arrêt Municipalité de Chelsea précise les paramètres selon lesquels une municipalité peut être tenue responsable d’une faute commise dans la mise en œuvre d’un règlement relevant de sa compétence. Les propos de la juge Bich se résument ainsi :
•    La municipalité est soumise à une obligation de moyens et ne peut être tenue responsable au-delà d’une norme de diligence raisonnable qui s’apprécie selon les circonstances;
•    L’exercice de la prudence et de la prévoyance s’évalue à la mesure du risque dont on cherche à prévenir la matérialisation ou à minimiser les effets;
•    Pour ce faire, on doit tenir compte de la taille et des ressources de la municipalité, ainsi que des moyens techniques de l’époque.
[37] Selon une jurisprudence constante, la simple faute d’un préposé dans l’exercice de ses fonctions peut entraîner la responsabilité d’une municipalité. Il faut donc se demander si le préposé de la Ville a eu une conduite qu’aurait eue une personne raisonnablement prudente, placée dans les mêmes circonstances. En principe, les municipalités doivent faire le nécessaire pour assurer l’application de leurs règlements et leur responsabilité peut être engagée lorsqu’un fonctionnaire commet une faute dans leur mise en œuvre. La bonne foi n’est pas le critère permettant de déterminer s’il y a eu faute. 
[…] 
[39] Dans Barriault c. Carleton – St-Omer (Ville de), un cas similaire au nôtre en ce que le fonctionnaire municipal oublie ou ne se préoccupe pas du règlement municipal, la Cour a estimé que l’ignorance ou l’oubli du règlement municipal ne peut être qualifié de conduite prudente et permettre d’excuser l’erreur de la Ville.» [Références omises] [Nos soulignements]
Si la Cour d’appel a la même conclusion que le tribunal de première instance sur le plan de la faute, elle estime toutefois que le recours n’était pas prescrit. En effet, même si l’appelant a reçu un rapport de la Ville à la fin de 2008, ce n’est qu’à la fin de 2009 que les faits nécessaires pour comprendre l’omission de la Ville sont transmis. Par conséquent, la Cour d’appel estime que le point de départ de la prescription est situé à la fin de 2009. Le délai de prescription de 6 mois est prévu à l’article 586 Loi sur les cités et villes, c. C-19. Voici les termes utilisés par la Cour d’appel :
« [61] Dans ces circonstances et avec respect, le juge commet une erreur déterminante lorsqu’il décide que le point de départ de la prescription se situe en juin 2008. Il lui fallait retenir l’automne 2009 comme point de départ de la prescription. C’est en réalité le 18 novembre 2009 que l’appelant a un portrait de l’ensemble de la situation quant à la faute, lorsqu’il a en main tous les éléments nécessaires pour véritablement comprendre ce qui s’est passé dans son dossier. C’est aussi à l’automne 2009 que l’appelant a pu réaliser le lien entre l’affaissement de sa maison dans le sol et la faute de la Ville de ne pas avoir appliqué le Règlement lorsqu’il a demandé un permis. Et si cela était nécessaire, précisons qu’en décembre 2009, l’appelant ne sait toujours pas à quel moment sa résidence cessera de s’enfoncer dans le sol. » [Références omises] [Nos soulignements]
Quant aux dommages, la Cour d’appel renvoie la cause devant le tribunal de première instance pour l’analyse. 

Le texte intégral du jugement est disponible ici.

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