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lundi 21 décembre 2015

L'avis de 15 jours prévu à l'article 585 de la LCV: délai de prescription ou condition préalable à la naissance du droit d'action?

par Audrey-Anne Guay

Hydro-Québec est-elle assujettie à l’obligation de transmettre l’avis préalable de 15 jours prévu à l’article 585 de la Loi sur les cités et villes? La Cour supérieure s’est attardée sur la question lors de l’analyse de la requête en irrecevabilité déposée par la Ville de Montréal à l’encontre d’une action intentée contre elle par Hydro-Québec. Dans Hydro-Québec c. Montréal (Ville de), 2015 QCCS 5267, la Cour revient sur la notion de délai de prescription et l’oppose à la notion de condition nécessaire à la naissance du droit d’action pour déterminer des prérogatives de la mandataire de l’État.

Contexte
En septembre 2014, la Ville de Montréal (« Ville ») effectue des travaux d’excavation dans le cadre d’un remplacement d’un câble électrique appartenant à Hydro-Québec. Durant ces travaux effectués par une entreprise spécialisée, un second câble sous tension est endommagé, provoquant une panne électrique ayant pour conséquence l’utilisation d’une génératrice. Ce n’est toutefois qu’à la fin novembre 2014 qu’Hydro-Québec transmet l’avis écrit requis par l’article 585 de la Loi sur les cités et villes (« LCV »). Quelques mois plus tard, elle présente une requête introductive d’instance par laquelle elle réclame une somme de 147 405 $ en dommages. La Ville fait immédiatement signifier une requête en irrecevabilité en vertu de l’article 165 (4) du C.p.c.


Hydro-Québec soulève deux moyens à l’encontre de la requête en irrecevabilité. Le premier consiste à affirmer que l’évènement qui a causé le dommage ne constitue pas un accident au sens de l’article 585 LCV. Le deuxième, celui dont l’analyse fait l’objet de ce billet, est à l’égard du statut de mandataire de l’État d’Hydro-Québec. Celle-ci affirme qu’en raison des immunités de l’État se rattachant à ce statut ainsi que des dispositions de sa loi constitutive, elle ne serait pas obligée de faire parvenir quelconque préavis avant d’entreprendre une action.

Analyse
L’article pertinent de la LCV se lit comme suit :


« 585.  1. Si une personne prétend s'être infligé, par suite d'un accident, des blessures corporelles, pour lesquelles elle se propose de réclamer de la municipalité des dommages-intérêts, elle doit, dans les 15 jours de la date de tel accident, donner ou faire donner un avis écrit au greffier de la municipalité de son intention d'intenter une poursuite, en indiquant en même temps les détails de sa réclamation et l'endroit où elle demeure, faute de quoi la municipalité n'est pas tenue à des dommages-intérêts à raison de tel accident, nonobstant toute disposition de la loi à ce contraire.
 2. Dans le cas de réclamation pour dommages à la propriété mobilière ou immobilière, un avis semblable doit aussi être donné au greffier de la municipalité dans les 15 jours, faute de quoi la municipalité n'est pas tenue de payer des dommages-intérêts, nonobstant toute disposition de la loi.
 3. Aucune telle action ne peut être intentée avant l'expiration de 15 jours de la date de la signification de cet avis. 
 4. Le défaut de donner l'avis ci-dessus ne prive pas cependant la personne victime d'un accident de son droit d'action, si elle prouve qu'elle a été empêchée de donner cet avis pour des raisons jugées suffisantes par le juge ou par le tribunal. 
C'est par un moyen de non-recevabilité ou dilatoire, selon le cas, et non par un plaidoyer au mérite, que doit être plaidée l'absence d'avis ou son irrégularité, parce que tardif, insuffisant ou autrement défectueux. Le défaut d'invoquer ce moyen dans les délais et suivant les règles établies par le Code de procédure civile (chapitre C-25), couvre cette irrégularité. 
Nulle contestation en fait ne peut être inscrite avant que jugement ne soit rendu sur ledit moyen de non-recevabilité ou dilatoire et ce jugement doit en disposer sans le réserver au mérite. 
 5. Aucune action en dommages-intérêts n'est recevable à moins qu'elle ne soit intentée dans les six mois qui suivent le jour où l'accident est arrivé, ou le jour où le droit d'action a pris naissance.
[…] »

 L’article 42 de la Loi d’interprétation est également pertinent dans le contexte puisque selon Hydro-Québec, les mandataires de l’État ne sont jamais soumis à des conditions préalables mentionnées dans des lois particulières sauf si cette loi particulière le prévoit clairement et la désigne nommément.
« 42. Nulle loi n'a d'effet sur les droits de l'État, à moins qu'ils n'y soient expressément compris. »
 Le Tribunal est d’avis que la validité de l’argument mis de l’avant par Hydro-Québec passe par la qualification de l’obligation de transmettre l’avis prévu à l’article 585 LCV dans les 15 jours prescrits.

La Cour se réfère donc à une décision de la Cour d’appel qui se déroulait dans un même contexte factuel.
«[22] Dans Town of Hampstead c. Hydro-Québec, la Cour d'appel devait trancher un litige dans un contexte factuel similaire à celui qui nous occupe, soit de dommages causés à des câbles enfouis appartenant à Hydro-Québec lors de travaux d'excavation faits par la municipalité. La question en litige consistait à déterminer si la Ville de Hampstead pouvait obtenir le rejet de l'action pour le motif qu'Hydro-Québec avait omis de lui acheminer l'avis de l'article 585 LCV dans le délai de six mois. Hydro-Québec plaidait que cette courte prescription ne lui était pas opposable puisqu'elle jouissait de l'immunité de l'État. 
[23] Après avoir reconnu qu'Hydro-Québec est bien un mandataire de la Couronne, la Cour d'appel explique que, par le jeu de l'article 31 de la Loi sur Hydro-Québec et des dispositions préliminaires et articles 300 et 2877 du Code civil du Québec, Hydro-Québec est un sujet de droit ordinaire pour les fins de prescription de ses créances, et que celles-ci sont donc soumises « aux prescriptions de droit commun ». 
[24] Ensuite, la Cour écrit que puisque le droit commun, c’est-à-dire le Code civil, mentionne à son article 2925 qu'il existe des délais de prescription autres que ceux prévus à ce code, les courts délais de prescription prévus aux articles 585 et 586 LCV sont opposables à Hydro-Québec. Cette interprétation, écrit la Cour d'appel, n'est autre qu'« une application à l'État et ses mandataires d'une approche contemporaine des délais de prescription de leurs créances ». L'action d'Hydro-Québec y est alors rejetée pour motif de prescription extinctive. 
[25] Ainsi, les créances d'Hydro-Québec, malgré son statut de mandataire de l'État, sont soumises aux mêmes régimes de prescription que ceux applicables aux autres sujets de droit, qu'il s'agisse d'un délai de prescription prévu au Code civil ou à une loi particulière.» [Références omises]

Le Tribunal soutient toutefois que l’analyse de la Cour d’appel porte principalement sur le non-respect du délai de six mois pour porter action et non sur le délai lié à la transmission de l’avis. La situation actuelle est différente. Hydro-Québec affirme que le délai de 15 jours ne constitue pas une prescription mais bien une condition nécessaire au droit même de réclamer, ce qui ne lui serait pas opposable.
«[28] Ainsi se présente la question en litige : l’avis qui doit être transmis dans les 15 jours de l’accident est-il une condition de naissance du droit d’action, auquel cas Hydro-Québec n’y serait pas soumise étant donné que la LCV ne la nomme pas expressément? Ou, plutôt, le délai accordé afin de transmettre cet avis est-il assimilable à un délai de prescription, auquel cas il serait opposable à Hydro-Québec au même titre que le délai de six mois prévu au même article?»
Le Tribunal se penche alors sur une analyse détaillée de l’arrêt Cité de Québec c. Baribeau, [1934] R.C.S. 622 puisque la Cour suprême y énonce que les avis de 15 jours étudiés constituaient une condition de naissance du droit d’action et non un délai de prescription. Il faut savoir que les articles de loi alors en vigueur en 1934 ont depuis été amendés. Les faits sur lesquels se base la Cour suprême n’ont plus de résonance avec les lois d’aujourd’hui.

«[36] Les conséquences de cet amendement apporté au lendemain de l'arrêt Baribeau sur la qualification du défaut de transmettre dans les délais cet avis, ont été notées par la Cour d'appel à au moins deux occasions. 
[37] La première est l'arrêt rendu en 1944 dans Ville St-Laurent c. St-Aubin, alors que la Cour devait décider si l'action devait être rejetée pour motif que, bien que non tardif, l'avis ne respectait pas les autres exigences imposées par l'article 622 LCV, ce sur quoi tous les juges s'entendaient. La solution à ce litige passait par la qualification qui devait être donnée à l'avis, c'est-à-dire si cet avis devait être traité comme une condition de naissance du droit d'action telle que la Cour suprême dans Baribeau avait qualifié l'avis prévu à l'article 535 de la Charte de la cité de Québec, ou plutôt comme une simple formalité préalable à l'institution de l'action, laquelle serait alors susceptible d'être acceptée tacitement par la ville. 
[38] Le juge Bissonnette y écrivait que l'amendement apporté en 1935 à l'article 622 LCV avait eu pour effet « d'atténuer la rigueur de la loi » et que « C'est donc avec circonspection qu'il faut maintenant citer les arrêts rendus avant cette modification ». De son côté, le juge St-Jacques, après avoir reproduit l'amendement apporté à l'article 622 LCV en 1935, écrivait :
On ne retrouve pas de disposition semblable dans la charte de la cité de Montréal, ni dans celle de la cité de Québec. Il en résulte que tous les arrêts qui ont pu être rendus, soit par la Cour d'appel, soit même par la Cour suprême sous l'empire des lois qui régissent ces deux cités, perdent une grande partie de leur force et ne peuvent guère aider à la solution du présent litige. […]
L'ordre public n'est donc en aucune façon concerné, puisque la loi a fait de l'insuffisance ou de la défectuosité de l'avis, une simple irrégularité qu'une corporation de cité ou de ville peut ne pas invoquer comme moyen de défense.
[39] Puis en 1989, la Cour d'appel, dans l'affaire Montréal-Ouest (Ville de) c. Lalonde-Lévesque, écrivait : 
L'affirmation que l'avis de quinze jours était un élément de la formation du droit d'action ne correspondait plus à la réalité après 1935, eu égard à l'amendement apporté alors à l'article 622 de la Loi des cités et villes qui ajoutait au paragraphe numéroté 4 les deux paragraphes suivants:  "C'est par exception à la forme et non par un plaidoyer au mérite, que doit être plaidée l'absence d'avis ou son irrégularité, parce que tardif, insuffisant ou autrement défectueux.  Le défaut d'invoquer ce moyen par exception à la forme dans les délais et suivant les règles établies par le Code de procédure civile,  couvre  cette irrégularité.  Nulle contestation en fait ne peut être inscrite avant que jugement ne soit rendu sur ladite exception à la forme et ce jugement doit en disposer sans la réserve au mérite." (Statuts Refondus de Québec, Chapitre 48, 1935, sanctionnée le 18 mai).  Ainsi, l'absence d'avis était ramenée à un vice procédural qui ne privait pas la victime d'un accident de son droit d'action si elle pouvait démontrer avoir été empêchée de donner cet avis pour des raisons jugées suffisantes par le juge ou par le tribunal. C'est cette interprétation libérale qui a généralement été suivie depuis par notre Cour et par la Cour Suprême. 
[40] Ainsi, en supposant, pour les fins de la discussion, que l’avis de 15 jours de l’article 585 LCV n'est plus depuis au moins 1935 une condition nécessaire à la naissance du droit d'action, mais serait plutôt une obligation d'agir dans un délai déterminé sans quoi le recours pourrait être rejeté si l'irrégularité est soulevée en temps utile, peut-on conclure que le délai de 15 jours, à l'expiration duquel le droit de prendre action est perdu, est un délai de prescription du recours au sens donné à ce terme par le Code civil?» [Références omises]
S’ensuit alors une importante analyse de ce qui constitue la prescription extinctive. La Cour en vient même à affirmer ceci :

«[47] Plusieurs éléments semblent donc militer en faveur de l'assimilation du défaut du créancier de transmettre l'avis dans le délai de 15 jours à la prescription plutôt qu'à celle de la déchéance du droit d'action : 
1) D'abord, la loi ne prévoit pas que le droit d'action prend naissance uniquement si l'avis est donné dans le délai. 
2) La loi ne prévoit pas que le défaut de respecter le délai de 15 jours constitue un délai de déchéance. Or, pour qu'un délai soit déclaré de déchéance, il faut que la loi l'indique expressément. 
3) Le défaut de transmettre l'avis dans les 15 jours n'est plus une cause de rejet de l'action s'il n'est pas soulevé par la ville par moyen préliminaire, auquel cas l'action suit son cours puisque la municipalité aura perdu son droit de le soulever. 
4) Le recours contre la municipalité en est un ordinaire en responsabilité civile qui fait appel à la notion de faute commise par celle-ci, et fait appel aux règles ordinaires applicables à un tel recours. En cela, bien que le fondement de l'avis de l'article 585 LCV s'articule autour de la notion d'ordre public, il ne constitue pas une règle d'ordre public de direction comme le sont les délais de déchéance. Ainsi, tout comme pour toutes les prescriptions communes, le juge qui constate lui-même qu'un recours est prescrit ne peut suppléer d'office le moyen résultant de la prescription et ne pourra pas plus suppléer d'office au défaut d'avoir transmis l'avis dans le délai de 15 jours, tout comme la ville elle-même sera forclose de le faire. 
5) Tout comme en matière de prescription commune, la ville peut renoncer à son droit de demander le rejet de la poursuite en ne présentant pas la requête en irrecevabilité dans les délais. 
6) Tout comme en matière de prescription commune, la cour peut accepter les justifications du retard d'avoir donné l'avis, par exemple qu'il en a été empêché, ce qui ne peut être fait lorsqu'en présence d'un délai de déchéance, tel le cas de la déchéance mentionnée à l'article 1635 C.c.Q. 
[48] Ainsi, en l'espèce, l'article 585 LCV prévoirait donc une prescription extinctive, soit un moyen de se libérer de la créance d'un réclamant par l'écoulement du délai de 15 jours, lorsque ce dernier omet d'agir dans ce délai. Tout comme les délais de dix ans, de trois ans ou de six mois, le délai de quinze jours à l'intérieur duquel le justiciable doit agir, même s'il s'agit de poser un geste autre que celui de faire émettre sa requête introductive d'instance, relèverait de la notion de prescription, au sens large. Ainsi, dans un tel cas, la Ville de Montréal serait autorisée à opposer à Hydro-Québec non seulement le court délai de prescription de six mois, mais aussi son inaction à lui transmettre l'avis dans le court délai de 15 jours, pour motif, dans un cas comme dans l'autre, que son droit d'action est prescrit.» [Références omises]
Cela dit, malgré tout cette analyse et les conclusions que semblent vouloir appliquer le Tribunal, la Cour revient à l’arrêt de 1934.

[49] Cela dit, les tribunaux québécois considèrent encore aujourd'hui généralement que l'obligation de transmettre l'avis dans le délai de 15 jours prévu à l'article 585 LCV constitue une condition de naissance du droit d'action, et lui appliquent toujours la qualification faite par la Cour suprême en 1934 de l'article 535 de la Charte de la cité de Québec.
[50] La question précise qui nous occupe a récemment été soumise à l'attention de la Cour d'appel dans l'affaire Ville de Montréal c. Hydro-Québec. En première instance, le juge Christian M. Tremblay de la Cour du Québec avait rejeté une requête en irrecevabilité pour défaut d'avoir transmis l'avis dans le délai de 15 jours, d'une action intentée par Hydro-Québec contre la Ville. Le juge Tremblay, s'appuyant principalement sur l'arrêt de la Cour d'appel Ville de Châteauguay c. Axa Assurances inc., conclut qu'Hydro-Québec n'est pas soumise à l'obligation de transmettre l'avis dans le délai en application de l'article 42 de la Loi d'interprétation puisque « l'avis de réclamation constitue une condition d'ouverture préalable au recours » et ne peut être confondue à la prescription. 
[51] Ce jugement a été porté en appel sur permission donnée par la juge Bich, qui soulignait alors l'importance et la nouveauté de la question, et que la Cour n'avait encore jamais eu l'occasion d'y donner une réponse, rappelant que dans Town of Hampstead, la Cour n'avait pas eu besoin d'y répondre puisqu'elle avait tranché sur un autre point, comme nous l'avons vu plus haut.
[52] Toutefois, à la veille de l'audition par la Cour d'appel, Hydro-Québec s'est désistée du jugement prononcé en sa faveur par la Cour du Québec, faisant en sorte que la question demeure entière. 
[53] Dans son arrêt rendu en 1999 dans Ville de Châteauguay c. Axa Assurances inc., la Cour d'appel écrivait que :
L'avis de réclamation prévu par l'article 585 n'est pas un délai de prescription mais constitue une condition d'ouverture préalable et essentielle au droit d'action, un véritable délai de déchéance. Ce principe, d'abord énoncé par la Cour suprême dans Cité de Québec c. Baribeau, [1934] R.C.S. 624, a par la suite été constamment repris par nos tribunaux.
[54] Le Tribunal se sent donc lié par cet arrêt et considère que même s'il s'avérait que le délai de 15 jours en question puisse être assimilé à un délai de prescription au sens du Code civil, il ne lui appartiendrait pas, par respect pour la hiérarchie judiciaire et en application du stare decisis, de revisiter cette question.
 […]
[62] Par conséquent, puisque la LCV n'exprime pas formellement l'intention de rendre l'obligation de transmettre l'avis de réclamation dans le délai de 15 jours applicable à l'État ni à Hydro-Québec, cette dernière n'y est pas soumise. La requête en irrecevabilité présentée par la Ville de Montréal sera donc rejetée.» [Références omises]
La décision intégrale se retrouve ici.


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