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lundi 22 février 2016

L’ordre de succession au trône ne fait pas partie du droit canadien

Vincent Ranger
Avocat

La procédure de modification constitutionnelle doit-elle être utilisée lorsque le Royaume-Uni change les règles de succession au trône britannique? Dans Motard c. Canada (Procureure générale), 2016 QCCS 588, la Cour supérieure est d’avis que l’utilisation de la procédure de modification de la Constitution canadienne n’est pas requise pour un tel changement. Tentons de comprendre ce complexe litige constitutionnel aux conséquences importantes.

Contexte

En 2013, à la suite d’une conférence réunissant les 16 pays du Commonwealth ayant la reine Élizabeth II comme chef d’État, le Parlement du Royaume-Uni adopte le Succession to the Crown Act 2013, c. 20 (R.-U.). Cette loi prévoit principalement deux modifications à l’ordre de succession au trône britannique : la fin de la priorité donnée aux hommes et l’abolition de la règle qui exclut du trône les personnes s’étant mariées selon la religion catholique.

La même année, le Parlement du Canada a adopté la Loi de 2013 sur la succession au trône, L.C. 2013, c. 6, afin de consentir à cette modification à l’ordre de succession du trône.

Les demandeurs, deux professeurs de droit à l’Université Laval, contestent la légalité de la Loi de 2013 sur la succession au trône. Ils demandent à la Cour supérieure de déclarer cette loi inconstitutionnelle puisqu’elle : (1) n’aurait pas été adopté selon la procédure de modification de la Constitution du Canada, (2) violerait la Charte canadienne des droits et libertés quant à l’absence de discrimination sur la base religieuse et (3) ne respecterait par le bilinguisme législatif canadien.

Décision

Le juge Bouchard de la Cour supérieure rejette l’action déclaratoire des demandeurs.

La Cour constate d’abord que les règles concernant l’ordre de succession au trône sont principalement contenues dans le Bill of Rights (1689), 1 Will. & Mar. (sess. 2), c. 2 (G.-B.), et dans l’Act of Settlement (1701), 12 & 13 Will. III c. 2 (G.-B.). Selon le juge, ces règles n’ont pas été importées en droit canadien en 1867, puisque seuls les principes généraux du droit public anglais ont été constitutionnalisés par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 :
« [53] À ce titre, ce ne sont pas tant les articles de ces lois impériales qui font partie de la Constitution canadienne ni les règles de succession comme telles, mais plutôt les principes sous-jacents à ces règles, comme celui de la reconnaissance que quiconque est Roi ou Reine du Royaume-Uni est Roi ou Reine du Canada, ainsi que celui d’une succession héréditaire déterminée par le Royaume-Uni.
[54] D’ailleurs, des tribunaux supérieurs qui ont été appelés à décider si des dispositions d’anciennes lois britanniques font partie de la Constitution du Canada sont arrivés à la même conclusion : ces dispositions n’en font pas partie.»
Le juge se questionne ensuite sur l’impact qu’a eu le Statut de Westminster de 1931 sur les règles de succession du trône. Plusieurs auteurs établissent cette date comme étant celle de la véritable indépendance canadienne et celle de la création d’un poste de monarque canadien. Rappelons que cette loi britannique comportait deux règles pertinentes pour le présent litige : (a) un énoncé dans le préambule où les États membres du Commonwealth s’engageaient à ne pas modifier leurs règles de succession au trône sans l’assentiment de tous les Parlements et (b) un engagement du Parlement impérial à n’adopter aucune loi ayant force juridique sur un État du Commonwealth, sans que celui-ci n’en fasse la demande (art. 4 du Statut de Westminster de 1931). Ainsi, lorsqu’Édouard VIII a abdiqué du trône en 1936, le gouvernement du Canada avait acquiescé à l’accession au trône de George VI, et le Parlement canadien avait donné son accord à la modification définitive de l’ordre de succession au trône (exclusion au trône de potentiels enfants d’Édouard VII). La distinction entre l’énoncé du préambule et l’article 4 du Statut de Westminster de 1931 est importante pour la Cour supérieure. Selon le juge Bouchard, l’énoncé du préambule ne traite que d’un assentiment à la modification des règles britanniques, alors que l’article 4 prévoit la modification de l’ordre juridique canadien. C’est ainsi que le juge conclut :
« [99] Cela dit, bien que le préambule du Statut de Westminster (1931) pouvait ne requérir que l’assentiment des Dominions au regard d’une modification aux règles de succession au trône, le Canada a choisi la procédure prévue à l’article 4 de cette loi pour y donner suite, plus particulièrement en ce qui a trait à l’aspect abdication et accession d’un nouveau Roi.
[100] […] [L]e tribunal ne croit pas qu’il était nécessaire, à tout le moins pour ce qui a trait à la modification aux règles de succession au trône, de recourir à la procédure de l’article 4 du Statut de Westminster (1931) pour que le Canada puisse donner son assentiment »
Donc, pour le juge, le Statut de Westminster de 1931 et l’abdication d’Édouard VIII ne démontrent pas que les règles de succession du trône font partie de l’ordre juridique canadien :
« [109]    À ce titre, la règle de la reconnaissance automatique fait en sorte que la Reine ou le Roi du Royaume-Uni l’est aussi pour le Canada, sans qu’il soit nécessaire de modifier les lois canadiennes pour qu’il en soit ainsi. Dans l’hypothèse où le Parlement canadien serait en désaccord avec les modifications apportées aux règles de succession au trône proposées par le Royaume-Uni, il peut refuser de donner son assentiment. »
Ainsi, la règle présente dans la Constitution canadienne serait celle de la symétrie monarchique entre le Canada et le Royaume-Uni, et non les règles de succession.

Après cette entrée en matière, le juge Bouchard attaque le cœur du litige : malgré que l’ordre de succession du trône ne fasse pas partie de la Constitution, est-ce que l’article 41 a) de la Loi constitutionnelle de 1982 (formule de modification unanime de la Constitution) a, depuis 1982, constitutionnalisé l’ordre de succession ?
« 41. Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée par des résolutions du Sénat, de la Chambre des communes et de l’Assemblée législative de chaque province :
a)    la charge de Reine, celle de gouverneur général et celle de lieutenant-gouverneur »
Rappelons que même si une règle ne figure pas dans le texte de la Constitution au sens strict, la formule de modification peut protéger cette règle (voir : Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, 2014 CSC 21; Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, paragr. 27, 64-65). Malgré tout, la Cour supérieure conclut que les termes « charge de Reine » à l’article 41 a) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne comprennent que les pouvoirs du monarque au Canada et son rôle dans notre système politique :
« [138]    Le tribunal retient de ces opinions qu’il y a lieu de faire une distinction entre la « charge de Reine », qui vise les pouvoirs, le statut et le rôle constitutionnels du monarque dans la Constitution canadienne, et les règles de succession royale qui s’adressent à la personne qui occupe la fonction de Roi ou Reine au Royaume-Uni. »
Sur la question de la violation de la Charte canadienne des droits et libertés, le juge conclut que le principe de symétrie monarchique faisant partie des principes constitutionnels, un autre principe constitutionnel (la non-discrimination religieuse) ne peut l’invalider.
Finalement, sur l’exigence du bilinguisme, le juge ayant conclu que la loi britannique sur la succession du trône ne faisait pas partie du droit canadien, il est d’avis qu’elle n’avait pas à être adoptée dans les deux langues.

Commentaires

On peut résumer le raisonnement de la Cour supérieure de la manière suivante :
•    la seule règle existante en droit canadien concernant l’ordre de succession au trône est celle de la symétrie du monarque canadien et britannique;
•    cette règle laisse au Parlement du Royaume-Uni le soin de fixer les règles de succession;
•    il existe néanmoins une convention constitutionnelle qui empêche le Parlement britannique de modifier les règles de succession sans l’accord du Parlement canadien (convention issue du préambule du Statut de Westminster de 1931);
•    l’article 41 a) de la Loi constitutionnelle de 1982 n’a pas constitutionnalisé ces règles britanniques.
Le jugement de la Cour supérieure est globalement fort bien construit. On peut souligner une certaine logique à ce que les seize États en union personnelle soient soumis aux mêmes règles dynastiques.

Toutefois, le jugement a une conséquence importante sur le droit canadien. Il implique qu’il existe des règles qui ont un impact sur l’ordre juridique canadien sans en faire partie. Classiquement, on pouvait croire que le Canada avait procédé à l’incorporation de l’ensemble de son ordre juridique en deux temps : les lois non constitutionnelles lors du Statut de Westminster de 1931 et les lois constitutionnelles lors du rapatriement de 1982. Ainsi, depuis 1931, le Parlement du Canada a modifié plusieurs lois britanniques non constitutionnelles comme si ces lois étaient des lois canadiennes (l’abolition des appels au Conseil privé par exemple). De même, depuis 1982, la procédure pour modifier les lois constitutionnelles a été fixée (Loi constitutionnelle de 1982). Or, le jugement Motard c. Canada (Procureure générale) met en lumière une troisième et insoupçonnée catégorie de règles : des règles non constitutionnelles, qui n’ont donc pas été rapatriées en 1982, mais qui n’ont néanmoins pas été incorporées à l’ordre juridique canadien en 1931. Vient alors une question toute naturelle : y a-t-il d’autres règles applicables au Canada qui ne font pas partie de son ordre juridique ?

Ainsi, malgré un raisonnement juridique intéressant, la Cour supérieure élude quelques autres questions fondamentales sur l’ordre de succession du trône. Par exemple, si l’article 41 a) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne traite que « de la personne désignée » pour être monarque, est-ce à dire que l’unanimité ne sera pas requise si un jour le Canada souhaite se doter de son propre ordre de succession au trône ? Cette vision minimaliste de la protection constitutionnelle est étonnante. Aussi, si le consentement du Canada à la modification de l’ordre de succession n’est exigé qu’en vertu d’une convention constitutionnelle, c’est donc dire que le Royaume-Uni peut juridiquement passer outre l’assentiment canadien. À l’inverse, si le Canada veut se doter d’un propre ordre de succession du trône, il serait lié par le refus du Parlement britannique puisque le Canada a, contrairement au Royaume-Uni, constitutionnalisé le Statut de Westminster de 1931. Beau principe de symétrie !

Finalement, le raisonnement du juge est obscur sur la question de la Charte canadienne des droits et libertés. Si seul le principe de symétrie monarchique fait partie de la Constitution canadienne, c’est donc dire qu’il n’y a que ce principe qui bénéfice de la protection contre la Charte canadienne des droits et libertés. Donc, la Loi de 2013 sur la succession au trône ne devrait profiter d’aucune protection constitutionnelle. Dans ce contexte, qu’est-ce qui justifie de ne pas analyser si cette loi discrimine en fonction de la religion ? Les tribunaux ont déjà été fort imaginatifs pour sanctionner des actes canadiens qui participaient à des pratiques non constitutionnelles. N’y a-t-il pas lieu de l’être en l’espèce ? Rappelons qu’il faut toujours être de religion protestante pour être monarque canadien…

Bref, le jugement Motard c. Canada (Procureure générale) se sort habilement d’une situation constitutionnelle complexe. Malgré les incertitudes constitutionnelles qu’il génère, on ne peut manquer de souligner l’instabilité pour le Commonwealth qu’aurait occasionné un résultat inverse. Peut-être que comme lors de l’abdication d’Édouard VIII, le droit constitutionnel canadien se laisser modeler en fonction des impératifs du moment…

Le texte intégral de la décision est disponible ici.



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