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mercredi 9 mars 2016

La Cour d’appel applique la récente trilogie de la Cour suprême portant sur la liberté d’association

Par Audrey Corsi Caya

Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 675, 2016 QCCA 163, la Cour d’appel devait se prononcer sur la  conformité de la Loi sur le contrôle des dépenses, L.C. 2009, c. 2, art 393 (la « LCD ») à la Charte Canadienne des droits et libertés (la « Charte ») à la lumière de la récente trilogie de la Cour suprême portant sur la liberté d’association. Après avoir examiné les principes dégagés par la trilogie et les avoir appliqués à l’espèce, la Cour conclut que la LCD n’a pas violé la liberté d’association telle que protégée par la Charte.

Contexte
Le 29 janvier 2015, après avoir rendu son jugement dans les arrêts Meredith c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 2 (l’« arrêt Meredith ») et Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1 (l’« arrêt APMO »), la Cour suprême ordonne le renvoi de la cause à la Cour d’appel pour que celle-ci décide en vertu de la nouvelle jurisprudence. Quelques jours plus tard, la Cour suprême complète sa trilogie avec l’arrêt Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4 (l’« arrêt SFL »). C’est à la lumière de ces arrêts que la Cour d’appel examine l’appel de nouveau.
La cause a pour point de départ l’adoption par le gouvernement fédéral en février 2009 de la LCD en réponse à la crise financière qui avait débuté en 2007. La LCD avait pour but de réduire les dépenses du gouvernement, en limitant notamment l’augmentation des salaires des employés touchés pour la période contrôle de la rémunération allant du 1er avril 2006 au 31 mars 2011, et ce, pour les conventions collectives en négociation, mais également pour celles négociées avant le 8 décembre 2008. Les conventions collectives des employés représentés par les intimés qui avaient été conclues avant le 8 décembre 2008, ont été affectées par la LCD, mais ceux-ci ne l’ont réalisé que quelques semaines après son entrée en vigueur. La LCD a eu pour effet de limiter les hausses salariales négociées, d’exiger le remboursement des sommes perçues en excédant des limites prévues à la LCD et de limiter les hausses tout au long de la période de contrôle. Pour les employés ayant pris leur retraite pendant la période de contrôle, l’effet de la LCD a été de réduire les rentes anticipées.
De l’avis des intimés, l’imposition de la LCD à leurs conventions collectives sans possibilité de négociation a violé la liberté d’association garantie par l’alinéa 2d) de la Charte.
Analyse de la Cour d’appel
 
La Cour d’appel amorce son raisonnement avec l’analyse de la récente trilogie de la Cour suprême. Elle note d’emblée que la ratio decidendi de l’arrêt Meredith, où la constitutionalité de la LCD a été attaquée et jugée valide, aura un poids certain sur l’issue de l’appel.
Dans l’arrêt Meredith, la majorité de la Cour suprême a jugé que la réduction sans consultation préalable des augmentations salariales n’a pas porté atteinte au droit constitutionnel de négocier collectivement tel que protégé par l’alinéa 2d) de la Charte. Les appelants attaquaient la LCD en qualifiant d’entrave à la liberté d’association l’impact sur les augmentations salariales, conclusion que la Cour a rejeté suite à un examen de la situation.
De l’arrêt APMO, la Cour d’appel dégage les principes généraux mentionnés par la Cour suprême : la protection offerte par l’alinéa 2d) de la Charte protège un processus et non un résultat, un modèle de relations de travail qui entrave de manière substantielle la possibilité d’engager de véritables négociations collectives constitue une atteinte à la liberté d’association et un tel mécanisme qui réduit le pouvoir de négociation des employés porte atteinte à la liberté d’association. Citant la Cour suprême, la Cour rappelle que la nature de la restriction importe peu et qu’elle doit examiner les effets de la mesure à savoir s’ils perturbent l’équilibre des rapports de force entre les parties de telle sorte qu’elle interfère avec un processus véritable de négociation collective. 
De plus, la Cour d’appel souligne que la Cour suprême a refusé de conclure que le droit à la négociation collective constitue un droit « dérivé » du droit « essentiel » de s’associer.
Dans son examen de l’arrêt SFL, la Cour d’appel retient que la majorité de la Cour suprême a reconnu comme étant protégée la faculté de cesser collectivement de travailler.
La Cour formule ensuite la question à laquelle elle doit répondre dans le présent appel :
« [25]        Doit-on, à la lumière de ce qui précède, et en gardant à l’esprit le critère formulé par la Cour suprême, conclure que la LCD a porté atteinte au droit à un processus véritable de négociation collective tout en privant les membres des intimés de protections adéquates dans leurs interactions avec l’employeur, de manière à créer une entrave substantielle à leur capacité de véritablement mener des négociations collectives? »

D’abord, la Cour distingue les faits de l’espèce où la négociation collective s’est déroulée normalement de ceux des arrêts APMO et SFL où des problèmes de nature structurelle empêchaient le recours aux processus les plus répandus de négociation collective.
En outre, la Cour rappelle que l’alinéa 2d) de la Charte protège un processus et non un résultat. Bien que la LCD affecte des conventions collectives librement négociées, la Cour doit néanmoins déterminer si ses effets constituent une entrave substantielle :
« [31]        Car débat il y a. On voit mal, en effet, comment on pourrait accepter la prétention des intimés, selon laquelle toute modification législative de clauses librement négociées et contenues dans une convention collective constitue inéluctablement une entrave substantielle à la capacité de négocier des détenteurs de la liberté d’association. Cette proposition, telle quelle, signifierait que le contenu d’une convention collective acquiert du seul fait de son existence une sorte d’immuabilité constitutionnelle par l’effet de l’al. 2d). Non seulement cela n’a jamais été dit dans la jurisprudence pertinente, mais cela semble bien loin des analyses nuancées et contextuelles que propose la Cour suprême dans ses arrêts même les plus récents. S’il est concevable que des mesures législatives, réglementaires ou autres prises par un gouvernement afin de modifier ou de neutraliser certaines clauses de conventions collectives puissent avoir un tel impact, c’est affaire de degré ou d’intensité, et la mesure doit être suffisamment invasive du processus pour enfreindre la Charte : c'est ce qu'on observe du reste dans Health Services où certaines dispositions législatives, selon la Cour suprême, constituent une entrave substantielle à l'exercice de la liberté d'association, alors que d'autres n'en sont pas.»
[Références omises]
La Cour examine les dispositions de la LCD qui sont au cœur de l’appel pour en déterminer les effets en se proposant de respecter la marche à suivre édictée par la Cour suprême :
 « [38]        L'arrêt Health Services, dont l'enseignement est repris dans APMO, indique la marche à suivre pour trancher cette question :
112      On the analysis proposed above, two questions suggest themselves. First, does the measure interfere with collective bargaining, in purpose or effect? Secondly, if the measure interferes with collective bargaining, is the impact, evaluated in terms of the matters affected and the process by which the measure was implemented, significant enough to substantially interfere with the associational right of collective bargaining, so as to breach the s. 2(d) right of freedom of association? »
[Références omises]
 La Cour conclut aisément que les dispositions de la LCD constituent une ingérence dans la négociation collective, car elles réduisent ou rendent inopérantes certaines dispositions négociées. Cependant, la Cour ne considère pas que l’ingérence constitue une entrave substantielle à la liberté d’association. Pour arriver à cette conclusion, elle procède à deux vérifications.
D’abord, la Cour examine la nature des droits affectés par la LCD et leur importance pour les employés dans l’exercice de leur liberté d’association. D’emblée, elle affirme que les questions salariales sont centrales à liberté d’association et elle ajoute que cette ingérence n’est pas anodine, car elle a une durée considérable de trois à cinq ans et elle produira certains effets au-delà de la période. La Cour souligne que les entraves les plus graves ne sont pas les seules à pouvoir être qualifiées de substantielles, mais elle constate que certaines dispositions de la LCD tempèrent l’ingérence.
La Cour procède ensuite à la vérification du degré de gravité de l’atteinte. Selon elle,
« [47] […] [s]era substantielle l'ingérence qui, sans être la pire qu'on puisse concevoir, perturbe néanmoins l'équilibre des rapports de force que l'al. 2d) cherche à protéger, et ce, en décourageant chez les salariés la poursuite collective d'intérêts communs ou en compromettant sérieusement leur action collective… »
[Références omises]
La Cour souligne que la LCD n’a ni gelé, ni réduit les salaires et maintient le droit des employés à certaines augmentations et primes. Elle qualifie de regrettable le caractère partiellement rétroactif de la LCD, tout en rappelant que son effet est mitigé sur les conventions collectives négociées avant le 8 décembre 2008 comme celles des intimés. 

En considérant le niveau de gravité de l’atteinte, la Cour souligne que les plafonds imposés par la LCD étaient comparables à ceux négociés par beaucoup d’autres employés, et ce, même si les intimés n’ont pas été consultés. En ce qui concerne les effets sur le futur, la Cour concède que les employés prenant leur retraite durant la période de contrôle sont pénalisés, mais souligne que les autres pourront négocier pour l’avenir de sorte que la perte subie pourra être estompée.

La Cour souligne, tout comme la majorité de la Cour suprême dans l’arrêt Meredith, que la LCD permet expressément aux parties de négocier et de modifier librement les conditions non salariales des employés. 

Conclusion

La Cour conclut donc que l’entrave à la liberté d’association n’est pas suffisante pour être substantielle. En ajoute :
« [59]        Entrave ou ingérence (« interference ») il y a, sans aucun doute, mais elle n'est pas de celles qui privent les employés de leur droit de « s'associer de façon utile dans la poursuite d'objectifs collectifs relatifs au travail » ou les amènent à se détourner de l'action collective, puisqu'elle « preserve a process of consultation and good faith negotiation ». Le fait non pas d'interdire, mais de plafonner les augmentations salariales et d'empêcher toute récupération ultérieure des sommes perdues pendant la période de contrôle n'entrave en effet ni la liberté de choix des employés ni leur capacité de poursuivre des objectifs collectifs grâce à un processus efficace, c'est-à-dire qui permet la tenue d'une véritable négociation (même si l'un des sujets de cette négociation est provisoirement limité par une contrainte législative réelle). Elle n'instaure pas de dépendance envers l'employeur, ne restreint pas le droit de grève et n'a pas les effets structurels dont il était question, par exemple, dans Health Services. En outre, cette limite ne s'inscrit pas non plus dans un processus de contraintes répétées et successives, qui, par leur accumulation, pourraient miner la capacité des employés de se regrouper et de faire valoir collectivement leurs intérêts. »
[Références omises]
Pour la Cour, il s’agit d’un cas où le législateur peut modifier une convention collective sans attenter substantiellement au droit à la liberté d’association.

Malgré sa conclusion, la Cour procède ensuite à l’analyse de l’article premier et conclut que la LCD est une mesure législative acceptable dans une société libre et démocratique.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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