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jeudi 14 avril 2016

Québec (Procureure générale) c. E.D. : la Cour d’appel statue sur les pouvoirs d’un représentant non-avocat du MESS eu égard aux actes de procédures présentés devant la section des affaires sociales du TAQ

Par Élène Moussa
Avocate à la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec

Dans Québec (Procureure générale) c. E.D. (2016 QCCA 536), la Cour d’appel se penche sur les pouvoirs d’un représentant non-avocat du ministre de l’Emploi et de la Solidarité (ci-après « Ministre »). En 2011, le Tribunal administratif du Québec (ci-après « TAQ ») a rendu deux décisions en matière de sécurité du revenu des intimés. Dans le premier dossier, il a accueilli le recours de l’intimé et déclaré non fondée la diminution de l’aide financière reçue du Ministre. Dans le deuxième dossier, le TAQ a infirmé les décisions du Ministre annulant l’aide financière de l’intimé en raison de vie maritale non divulguée et réclamant une somme de plus de 10 000 $. Quelques mois plus tard, le Ministre, selon l’article 154 de la Loi sur la justice administrative (RLRQ, c. J-3) (ci-après « LJA »), a demandé la révision administrative des deux décisions du TAQ. Les intimés ont alors déposé des requêtes en irrecevabilité à l’effet que les procédures du Ministre furent rédigées et signées par un représentant non-avocat. Au soutien de leurs requêtes, ils avancent que l’article 102 LJA autorise le Ministre à se faire représenter, devant la section des affaires sociales du TAQ, uniquement lorsqu’il s’agit de « plaider et agir ».

Contexte

En janvier 2013, le TAQ a rejeté les requêtes en irrecevabilité présentées par les intimés. En effet, le TAQ avait estimé qu’un représentant du Ministre peut préparer et signer des procédures, en plus de plaider. En février de la même année, les intimés ont introduit des requêtes en révision judiciaire devant la Cour supérieure. Cette dernière leur a donné raison en accueillant lesdites requêtes et en déclarant nulles les requêtes en révision présentées au nom du Ministre en vertu l’article 154 LJA. C’est à la suite de cela que l’appelante a déposé une requête pour permission d’appeler du jugement du TAQ, requête qui fut accueillie par la Cour d’appel.

Devant la Cour d’appel, l’enjeu est donc le suivant : le Tribunal doit déterminer si le représentant du Ministre, soit un représentant qui n’est pas un avocat en exercice et inscrit au tableau de l’ordre du Barreau du Québec, a l’autorisation de préparer et signer le document pertinent pour saisir la section des affaires sociales du TAQ de la demande de révision prévue à l’article 154 LJA.

Dispositions pertinentes

Article 102 al. 2 de la Loi sur la justice administrative :
« […] le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale ou un organisme qui est son délégataire dans l’application de la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles (chapitre A-13.1.1) peut se faire représenter par une personne de son choix devant la section des affaires sociales, s’il s’agit d’un recours exercé en vertu de cette loi ou de la présente loi en matière de sécurité ou soutien du revenu, d’aide et d’allocations sociales. »
[nos soulignements]
Article 128 de la Loi sur le Barreau (RLRQ, c. B-1) (ci-après « LB »):
« 1. Sont du ressort exclusif de l'avocat en exercice ou du conseiller en loi les actes suivants exécutés pour le compte d'autrui:
a)  donner des consultations et avis d'ordre juridique;
b)  préparer et rédiger un avis, une requête, une procédure et tout autre document de même nature destiné à servir dans une affaire devant les tribunaux;
[…]

2. Sont du ressort exclusif de l'avocat en exercice et non du conseiller en loi les actes suivants exécutés pour le compte d'autrui:
a)  plaider ou agir devant tout tribunal, sauf devant :
[…]

5°  la section des affaires sociales du Tribunal administratif du Québec, dans la mesure où il s'agit pour le ministre de l'Emploi et de la Solidarité sociale, ou pour un organisme qui est son délégataire dans l'application de la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles (RLRQ, c. A-13.1.1), de se faire représenter pour plaider ou agir en son nom;
»
[nos soulignements]
Article 129 LB :
« Aucune des dispositions de l'article 128 ne limite ou restreint :
[…]
b) les droits spécifiquement définis et donnés à toute personne par toute loi d'ordre public ou privé;
»
[nos soulignements]
Analyse de la Cour d’appel

Le plus haut tribunal de la province est confronté à trois questions en litige. Premièrement, il doit déterminer quelle est la norme de contrôle applicable en l’espèce. Deuxièmement, il doit décider si le représentant du Ministre a le pouvoir de préparer, rédiger et signer les procédures au nom du Ministre. Troisièmement, advenant une réponse négative à la deuxième question, la Cour d’appel doit vérifier quel est le remède approprié en l’espèce.

Tout d’abord, en ce qui concerne la norme de contrôle applicable, la Cour reprend les principes importants développés par la Cour suprême dans l’arrêt Dunsmuir ([2008] 1 R.C.S. 190). Dans les faits, le TAQ devait déterminer la portée du terme « représenter » de l’article 102 LJA, ainsi que si cette disposition s’inscrit dans le cadre des articles 128 et 129 LB. Puisque le TAQ bénéficie d’une clause privative à l’article 158 LJA et doit donc répondre à une question qui s’inscrit dans l’exercice de sa compétence, la Cour d’appel avance que la norme à appliquer en l’espèce est la norme de la décision raisonnable. À cet égard, une déférence est de mise de la part du tribunal alors qu’il doit « déterminer si la solution retenue fait partie des “ issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ” » (par. 37, citant Fraternité des policiers et policières de la MRC des Collines-de-l’Outaouais c. Colline-de-l’Outaouais (MRC des), 2010 QCCA 816, par. 15). La Cour d’appel estime alors que le juge de première instance a erré lorsqu’il a appliqué la norme de la décision correcte et a choisi de substituer son interprétation à celle du TAQ quant à la question concernée.

Ensuite, la Cour d’appel reprend les principes d’interprétation de toute disposition législative prévus à l’article 41 de la Loi d’interprétation (RLRQ, c. I-16) et rappelle l’importance d’interpréter la loi de façon à tenir compte autant de son texte que de son contexte. De la sorte, en interprétant la signification de « représenter », il incombe de considérer les dispositions pertinentes de la Loi sur le Barreau, mais aussi « d’interpréter largement les exceptions aux lois qui créent des monopoles professionnels […], tout en s’assurant de la protection du public. » (par. 54) Ainsi, le Tribunal considère qu’une interprétation large est applicable à l’article 102 LJA, alors que cette disposition fait partie d’une loi d’intérêt public, et aux exceptions prévues à l’article 128 LB. En analysant les définitions, prévues dans des dictionnaires, des termes « représenter », « agir » et « plaider », et en se rapportant à l’historique législatif des dispositions concernées, la Cour d’appel en vient à la conclusion suivante : le législateur a choisi, au fil du temps, d’utiliser des mots plus larges afin de permettre au représentant du Ministre de rédiger des procédures.  Le passage suivant témoigne de l’analyse faite par la Cour à cette deuxième question en litige :
« En effet, les termes utilisés à l’article 102 LJA se veulent plus larges que ceux de l’ancien article 38 LCAS [Loi sur la commission des affaires sociales, RLRQ, c. C-34, prédécesseur de l’article 102 LJA] et de l’actuel article 128 LB. C’est pourquoi je suis d’avis que le législateur, en ne réutilisant pas les expressions « lors de l'enquête et de l'audition » et « pour plaider ou agir en son nom » en 1996, a voulu se distancier de l’exception prévue à 128 LB (tenant pour acquis qu’il y ait une réelle distinction entre deux types d’actes) et entrer dans l’application de l’article 129 LB qui a préséance sur l’article 28 LB sans faire de distinction entre les deux catégories d’actes. Aussi, en ne reprenant pas la règle qui prévalait dans la LCAS, le législateur a souhaité opérer une réforme du droit et ainsi élargir les pouvoirs du représentant du Ministre. » (par. 74)
En ce qui concerne la troisième question en litige, comme la Cour d’appel détermine que le TAQ avait posé une interprétation raisonnable en concluant que le représentant non-avocat du Ministre a le pouvoir de rédiger et de signer des actes de procédures en son nom, il n’y a pas lieu d’y répondre.

Pour tous ces motifs, la Cour d’appel accueille donc l’appel, infirme le jugement de première instance et retourne le dossier au TAQ afin qu’une nouvelle audience soit fixée dans le but de statuer sur les requêtes en révision qui ont été présentées par le représentant du Ministre en vertu de l’article 154 LJA.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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