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mercredi 24 août 2016

Le Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles : entre droit privé, interprétation contractuelle et intérêt général (ou comment sublimer la règle de l’interprétation contractuelle relative à l’intention commune des parties)

Par Vicky Berthiaume
Avocate
Savonitto & Ass. Inc.

La Cour suprême du Canada a débouté les producteurs agricoles du Québec dans deux arrêts de la fin du mois juillet 2016, soit les arrêts rendus dans Ferme Vi-Ber inc. c. La Financière agricole du Québec, 2016 CSC 34 et Lafortune c. La Financière agricole du Québec, 2016 CSC 35.

Le présent billet traite de l’affaire Ferme Vi-Ber inc. c. La Financière agricole du Québec, mais il faut savoir que la décision rendue dans Lafortune c. La Financière agricole du Québec applique tout simplement les principes qui se dégagent de Ferme Vi-Ber inc. c. La Financière agricole du Québec.

Autre que d’être d’un large intérêt commercial pour des centaines de producteurs agricoles du Québec, l’affaire Ferme Vi-Ber inc. c. La Financière agricole du Québec devrait aussi intéresser ceux qui suivent de près les questions touchant les obligations contractuelles de l’État.

Contexte

Les appelants, tous des producteurs agricoles québécois, ont adhéré volontairement au Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles (le « Programme ASRA »). Le Programme ASRA protège les producteurs qui y adhèrent contre une baisse de revenus sous un seuil défini par La Financière agricole du Québec (la « Financière »), et ce, pour certains produits désignés comme « assurables ». La protection conférée par le Programme ASRA est tributaire d’une contribution payée par les adhérents en fonction de différentes variables reliées à leurs productions. Les appelants contestaient une série de décisions prises par la Financière dans la fixation de leurs compensations financières, lesquelles décisions portaient sur le mode de calcul choisi pour tenir compte de revenus additionnels reçus du gouvernement fédéral à titre d’aide financière agricole.

La question centrale du pourvoi était de savoir si la Financière avait agi conformément à ses droits et obligations en fixant les compensations financières versées aux appelants selon un mode d’arrimage collectif plutôt qu’individuel ayant pour effet d’imputer à certains producteurs, dont les appelants, des montants d’aide fédérale plus élevés que ceux réellement touchés, réduisant ainsi davantage les compensations versées à ces producteurs que si la Financière avait procédé par arrimage individuel et tenu compte des sommes effectivement reçues par les appelants.

Analyse

Pour répondre à la question soulevée, la Cour devait décider si le Programme ASRA constitue un contrat et, dans l’affirmative, s’il s’agit d’un contrat d’assurance.

Les juges Richard Wagner et Clément Gascon ont rédigé les motifs de la majorité. La juge Suzanne Côté était toutefois dissidente. On verra que la Cour fut unanime à conclure que le Programme ASRA est de nature contractuelle et que le point de dissidence a tourné autour de la question à savoir si le fait que l’État soit partie au contrat peut justifier une certaine modulation des règles d’interprétation contractuelle ou s’il faut plutôt faire une interprétation conventionnelle. La majorité a penché pour la première option. La juge Côté, elle, serait restée plus près des méthodes d’interprétation contractuelle traditionnelles en laissant place à la commune intention des parties, à l’économie générale du contrat et aux usages passés.

Ainsi, le Programme ASRA, nous dit la Cour, n’est pas un programme gouvernemental de subventions agricoles régi par le droit public ni un programme d’assurance sociale, parce que, selon les motifs exprimés par la majorité, il ne vise qu’un secteur d’activités, il n’est ni universel ni obligatoire, ses prestations sont calculées au moyen de formules relativement complexes et modulables selon les personnes et les situations, les différends qui découlent de son application ne peuvent être soumis à un tribunal administratif et parce qu’il contient plusieurs clauses de type contractuel. Bref, on conclut que « le Programme ASRA se distingue nettement d’une subvention agricole « gracieuse » et sans contrepartie ».

Les juges Wagner et Gascon statuent donc que le Programme ASRA n’est pas un régime de droit public mais un contrat. Ce faisant, ils ajoutent que leurs motifs portent uniquement sur le Programme ASRA.

« [45] […] La qualification d’un régime qui relève principalement du droit privé ou du droit public est un exercice contextuel qui ne peut faire l’objet d’extrapolation. Dans d’autres situations, il demeurera par exemple possible de juger, comme dans Mavi, qu’un contrat conclu dans le cadre d’un régime mis en place par l’État peut être régi principalement, voire uniquement, par le droit public. »

De plus, les juges Wagner et Gascon précisent que le Programme ASRA possède les caractéristiques d’un contrat administratif, c’est-à-dire un contrat auquel une autorité publique est partie, mais que les règles qui s’appliquent à ce programme sont néanmoins exclusivement celles du droit privé.

Les juges Wagner et Gascon distinguent tout de même les contrats administratifs des contrats entre parties privées en ce que l’intérêt général doit jouer un rôle dans l’interprétation des contrats administratifs, ce qu’il ne fait pas dans l’interprétation des contrats strictement privés. À ce chapitre, ils soutiennent que la parité entre les parties à un contrat administratif fait parfois défaut, étant donné que l’organe public représente l’intérêt général de la collectivité et que son cocontractant a un intérêt particulier. Ils précisent que cela peut militer en faveur d’une plus large discrétion pour l’État.

« [48] Ainsi, lorsque l’État entretient des rapports contractuels, il le fait dans le cadre d’un régime particulier, et l’intérêt public doit alors jouer un rôle dans l’interprétation de tels rapports. Au stade de l’interprétation de l’étendue des pouvoir de l’État partie au contrat, par exemple s’il s’agit de déterminer si un texte contractuel accorde à l’État un pouvoir discrétionnaire, le principe de l’intérêt public pourra militer en faveur d’une plus large discrétion dans la mise en œuvre du régime. Cela sera d’autant plus vrai dans les cas où le régime contractuel en question vise un objectif social. »

Autrement dit, l’interprétation contractuelle d’un contrat administratif diffère de l’interprétation d’un contrat purement privé en ce que l’intérêt public doit jouer un rôle. Toutefois, nous dit-on, il n’en demeure pas moins qu’il s’agisse d’un pur principe de droit privé lié à l’objet du contrat.

« [48] […] Il ne s’agit pas là de principes de droit public mais bien de considérations liées à l’objet du contrat, qui sont susceptibles d’influencer l’interprétation de l’étendue des pouvoirs contractuels de l’autorité publique en cause. […] »

Pour les juges Wagner et Gascon, le principe d’interprétation lié à l’objet du contrat justifie que l’intérêt public soit pris en considération au moment d’interpréter un contrat administratif et il s’agit là d’un principe de droit privé. Ici, quelques questions s’imposent. Depuis quand l’objet du contrat est un principe d’interprétation contractuelle en droit civil québécois? La règle maîtresse n’est-elle pas celle de l’intention commune des parties? Comment l’intention commune des parties dont l’une d’elle, rappelons-le, a des intérêts purement particuliers, peut-il inclure l’intérêt général de la collectivité? Autrement dit, s’il est vrai que le contrat administratif n’est nullement soumis au droit public, comment peut-on justifier une interprétation qui fasse fi de l’intention commune des parties?

À cela, les juges Wagner et Gascon ne répondent pas et se rabattent sur la latitude et la discrétion conférées à l’État pour justifier le mode d’arrimage collectif des revenus des producteurs agricoles privilégié par la Financière. La juge Côté, quant à elle, était plutôt d’avis que les méthodes traditionnelles d’interprétation des contrats ne justifient pas une telle méthode de calcul et, conséquemment, elle aurait conclu que la Financière a contrevenu au Programme ASRA en imputant aux appelants des revenus fictifs exagérément élevés et en réduisant les montants auxquels ceux-ci avaient par ailleurs droit en vertu du programme.

Les juges Wagner et Gascon ont néanmoins tenté de diluer le pourvoir discrétionnaire de l’État en avançant que celui-ci est assorti des limites liées à l’obligation de bonne foi et à l’équité contractuelle.

« [49] […] Dans le contexte d’un contrat administratif comme celui qui nous intéresse en l’espèce, ces limites ne relèvent pas de l’équité procédurale de droit public mais plutôt de la bonne foi et de l’équité contractuelle, […] »

Toutefois, ils sont revenus à la charge avec la règle relative à l’intérêt général en affirmant que l’intérêt public et l’objectif social doivent non seulement moduler l’interprétation contractuelle, mais aussi l’appréciation que l’on doit faire de l’équité contractuelle.

« [51] Bref, tout comme le contrat lui-même, le caractère équitable de l’exercice de ces pouvoirs discrétionnaires doit être apprécié à la lumière de l’intérêt public et de l’objectif social poursuivi par la Financière. […] »

Bref, on aura beau faire du droit privé tant qu’on voudra, pour la majorité, il semble qu’en matière de contrat administratif, ce soit l’intérêt public et l’objectif social qui priment et en l’espèce, même si l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Financière était limité par la bonne foi et l’équité contractuelle, ces impératifs ont été respectés, nous dit-on.

Ayant conclu que le Programme ASRA est un contrat, il fallait maintenant déterminer si les règles particulières du contrat d’assurance s’appliquent au programme, parce que les appelants plaidaient que le mode de calcul privilégié par la Financière contrevenait à leurs attentes raisonnables en tant qu’assurés.

Leurs prétentions ont cependant été rejetées, puisque de l’avis de la majorité, le Programme ASRA ne présente pas les trois caractérisques principales du contrat d’assurance consacrées à l’article 2389 C.c.Q., soit :

«[55] […] i) l’obligation du preneur de verser une prime ou une cotisation; ii) l’existence d’un risque; et iii) l’obligation de l’assureur de verser une prestation au preneur dans le cas où le risque assuré se réalise. ».

Plus précisément, on a conclu que le Programme ASRA ne rencontre pas le critère relatif à l’existence d’un risque. En effet, selon la majorité, le Programme ASRA n’a pas été mis en place pour assurer un risque au sens où on l’entend en matière de contrat d’assurance.

« [57] […] Ce qui est ici décrit comme le risque repose en fait sur le revenu annuel net de la ferme-type, que La Financière calcule elle-même dans l’exercice de ses larges pouvoirs discrétionnaires. La Financière exerce ainsi un contrôle sur la survenance du « risque » quand elle ajuste et fixe le revenu annuel net en fonction d’études statistiques ou « d’autres données qu’elle juge pertinentes. » […] »
Bref, on a conclu que le « risque » dépendait en partie de la volonté de la Financière. On a aussi exposé que la prestation promise n’était pas vraiment fondée sur la réalisation d’un « risque », mais que le « risque » était dans les faits prévisible et qu’on pouvait même prédire le moment de sa survenance.

Le Programme ASRA étant un contrat administratif innommé et non un contrat d’assurance, on a refusé d’appliquer la règle des attentes raisonnables et conclu que le texte de loi du Programme ASRA laissait à la Financière le pouvoir discrétionnaire de procéder par arrimage collectif ou individuel et qu’il n’était pas nécessaire de recourir à la règle d’interprétation contra preferentem, une règle de tout dernier recours qui veut que le problème d’interprétation soit résolu en faveur de l’adhérent. Ce faisant, on a rejeté le pourvoi.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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