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mardi 4 octobre 2016

Violation d’un règlement municipal : le pouvoir discrétionnaire de la Cour supérieure en matière de droit acquis


Par Sophie Lecomte
Avocate

Dans l’affaire Lac-du-Cerf (Municipalité de) c. Ménard, 2016 QCCS 4616, la Cour supérieure est saisie par la demanderesse d’une demande en démolition d’un chalet au motif que les défendeurs n’ont pas effectué les travaux de construction en conformité avec le permis de rénovation qui leur a été délivré.

La Cour doit décider si, en vertu des règlements applicables et du permis émis, les défendeurs ont conservé leurs droits acquis à un chalet implanté en partie dans la zone riveraine malgré la démolition de plus de 50% des murs du rez-de-chaussée.


Faits

Le chalet est dans la famille des défendeurs (ci-après : « les Propriétaires ») depuis les années 50.

En 2012, les Propriétaires sont confrontés à la problématique de sa rénovation ou de sa reconstruction.

Le 26 avril 2013, ils rencontrent la demanderesse (ci-après : « la Municipalité ») pour le lancement d’un projet de rénovation.

Le 6 mai 2013, l’Inspecteur en bâtiment de la Municipalité (ci-après : « l’Inspecteur ») leur délivre un permis de rénovation. Pourtant, avant cette date, les Propriétaires effectuent des travaux de construction sans permis et sans avoir pris contact avec la Municipalité à ce sujet.  

Le 17 mai 2013, la Municipalité émet un avis d’infraction dans lequel elle souligne la perte de droits acquis pour construire dans la bande riveraine (vu la démolition de plus de 50% des murs).

En conséquence, la dalle de béton et tout autre composante du bâtiment ne peuvent être construits qu’à 20 mètres de la rive.

Décision et analyse

La Cour supérieure vient tout d’abord se pencher sur la question du permis de rénovation qui est cœur du litige.

En l’espèce, elle constate que les Propriétaires ont non seulement commencé les travaux avant l’émission du permis, mais ils ont aussi pris l’initiative par la suite de détruire les murs en bois du chalet, de remplacer une partie du plancher de bois et de faire couler une dalle en béton sans que ces travaux ne soient indiqués au permis de rénovation.

La Cour doit décider si les Propriétaires ont conservé leurs droits acquis à un chalet implanté en partie dans la zone riveraine de 20 mètres malgré la démolition de plus de 50% des murs du rez-de-chaussée en vertu des règlements applicables et du permis émis. Elle répond par la négative, condamne le comportement blâmable des Propriétaires et précise que le permis de rénovation délivré indiquait explicitement cette condition.

[146] Tout ceci pour dire que la démolition de plus de 50% des murs mène irrémédiablement à la perte des droits acquis en vertu du règlement de zonage de la Municipalité.

 [147] La prétention des défenderesses que les murs ont été « démontés » et « remontés » et qu’ils n’ont pas été démolis ne tient pas la route. Ces murs qui constituaient les assises des droits acquis n’existent plus. Il n’en reste que des planches décoratives appliquées à l’intérieur de la nouvelle structure.

[148] Sur ce point, le Tribunal retient les autorités déposées par la Municipalité. Ainsi, il y a perte des droits acquis s’il y a démolition volontaire, même si la reconstruction se fait avec des matériaux provenant de l’immeuble démoli. (nous soulignons)

La Cour vient préciser que, dans pareil situation, c’est la partie qui invoque l’extinction d’un droit qui a le fardeau de prouver la perte des droits acquis.

[155] Par ailleurs, le Tribunal souligne que le procureur des défenderesses a raison lorsqu’il propose que, dans le présent dossier, la Municipalité a le fardeau de prouver la perte des droits acquis.

 [156] En effet, au départ, le droit acquis de maintenir la construction dans la bande de protection riveraine de 20 mètres est indiscutable car le bâtiment a été construit bien avant que le premier règlement en cette matière ne soit adopté.

[157] C’est donc à la partie qui plaide l’extinction d’un droit d’en faire la preuve. (nous soulignons)

Ensuite, le Tribunal se penche sur la question de savoir si les travaux effectués sans permis justifient automatiquement une demande de démolition du bâtiment. Elle répond par la négative à cette question.

[181] Toutefois, s’il n’était pas question du problème de perte des droits acquis, la sanction d’avoir fait des travaux conformes aux règlements mais effectués sans permis, pourrait être une ordonnance d’obtenir, en payant les droits appropriés, un nouveau permis portant sur ces travaux en vue d’en valider la réalisation. (nous soulignons)

Mais, en l’espèce, la Cour doit examiner la sanction applicable à la perte des droits acquis portant sur la présence du chalet devenue non conforme en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.
[183] Il faut souligner que la démolition est « le recours extrême que les tribunaux n’ordonnent qu’en dernier ressort » écrivent les auteurs Giroux et Chouinard. Ils notent par ailleurs que le législateur lui-même ne l’autorise que « s’il n’existe pas d’autre remède utile » aux articles 227 et 229 L.A.U..

[184] Dit autrement, la démolition est la peine capitale en matière d’urbanisme et elle ne doit être ordonnée que s’il n’existe aucune autre façon de solutionner le problème de non conformité.

[185] Par ailleurs, il faut souligner qu’en matière de droits acquis, l’objectif du législateur est généralement de les encadrer, de les limiter dans leur expansion et de favoriser à long terme la disparition de ces dérogations aux lois et règlements qui s’appliquent à tous. (nous soulignons)

Ici, la Cour supérieure détient un pouvoir discrétionnaire.

Pourtant, la discrétion judiciaire dont jouit la Cour supérieure est limitée et ne pourra être exercée que dans des cas exceptionnels à l’instar de l’arrêt de principe Montréal (Ville de) c. Chapdelaine, 2003 CanLII 28303 (QCCA). Elle pourra ainsi refuser la démolition dans certains cas très exceptionnels.

[200] Une longue citation de l’analyse des principes applicables à l’exercice de cette discrétion judiciaire par les auteurs Giroux et Chouinard s’impose ici :

Dans un premier temps, et de façon plus globale, la Cour a établi que l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire passe « par un examen sérieux de la violation invoquée au règlement de zonage et par l'établissement d'une équivalence raisonnable entre l'importance de cette violation et la rigueur du remède recherché ». Le tribunal doit d'abord qualifier la dérogation et ensuite, si elle est mineure, décider, eu égard aux circonstances, s'il doit exercer son pouvoir discrétionnaire.

Ainsi, lorsque la violation n'est pas mineure et de peu d'importance, ni commise par inadvertance ou lorsque l'intimé a fait preuve d'une « insouciance téméraire » du respect du règlement de zonage et d'un « désintéressement reprochable » à l'égard du droit des résidents du secteur à un environnement sain et paisible, les tribunaux n'hésiteront pas à sanctionner la violation de la règlementation. À plus forte raison lorsque la conduite du contrevenant est empreinte de mauvaise foi, notamment lorsque les usages dérogatoires qui sont à l'origine des procédures résultent essentiellement de ses comportements trompeurs et dissimulateurs. Il en est de même lorsque la situation dérogatoire est de nature à menacer la santé ou la sécurité publique. Dans un tel cas, le coût élevé des travaux ne peut influencer le sort du litige.
(nous soulignons)

En l’espèce, la Cour supérieure conclut qu’elle ne pourrait, sans déconsidérer l’administration de la justice, exercer sa discrétion judiciaire pour écarter l’application des règlements municipaux en présence d’un manque de franchise et d’agissements de mauvaise foi. Elle donnera l’option à la Municipalité d’opter pour l’ordonnance de déplacement du chalet ou l’ordonnance de démolition du chalet à défaut.

La décision intégrale se trouve ici.

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