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jeudi 16 février 2017

Contracter avec une municipalité? Pas si vite!

Par Pascal Marchi
avocat en droit municipal et administratif

Dans le cadre de projets de développement économique et social, les municipalités peuvent être d’excellents partenaires d’affaires. Leur caractère permanent et leur pouvoir de taxation leur confère une solvabilité presque sans faille, ce qui est un avantage certain.

Toutefois, les parties et les tiers impliqués dans un contrat avec une municipalité doivent s’assurer que celle-ci a rempli toutes les formalités requises pour s’engager valablement, comme un notaire l’a appris à ses dépens dans l’affaire Gestion Jacques Poitras inc. c. Fonds d'assurance-responsabilité professionnelle de la Chambre des notaires du Québec (2016 QCCS 6791).


Dans cette affaire, la juge Suzanne Ouellet nous rappelle que le contrat qui n’a pas reçu les autorisations requises par la loi est nul de nullité absolue et que les tiers ne peuvent tenir la municipalité ou ses représentants responsables des dommages qui en découlent.

Bref, la théorie du mandat apparent ou « indoor management rule » ne peut trouver application en matière municipale.


Résumé du jugement

La Station touristique du Mont-Citadelle est située dans la région du Bas Saint-Laurent, plus précisément dans la municipalité de Saint-Honoré-de-Témiscouata.

En 2011, à court de liquidités, la Station fait appel à monsieur Poitras qui, par l’entremise de sa société de gestion (Gestion Jacques Poitras inc.), accepte de lui prêter 325 000 $.

Monsieur Poitras ne connaît pas les représentants de la Station, mais il est rassuré par le fait que la municipalité accepte de se porter caution du prêt. Il mandate donc son notaire, Me Ouellet, pour préparer les documents contractuels (il lui demande un « dossier blindé »).

Le 7 juin 2011, les parties signent l’acte de prêt. La municipalité y intervient afin de cautionner les obligations de la Station.

Quelques jours avant, le notaire Ouellet a reçu une copie de la résolution du conseil municipal qui autorise le maire et la directrice générale à signer l’acte. Le prêt est alors déboursé.

Éventuellement, la Station fait faillite et le prêt n’est pas remboursé. Monsieur Poitras se tourne alors vers la municipalité, qui s’est portée caution.

Le cautionnement est toutefois sans valeur, parce qu’il n’a pas reçu l’autorisation ministérielle requise par le Code municipal :

9. Toute municipalité peut se rendre caution d’une institution, d’une société ou d’une personne morale vouée à la poursuite de fins mentionnées au deuxième alinéa de l’article 8, au paragraphe 2° du premier alinéa de l’article 91 ou au premier alinéa de l’article 93 de la Loi sur les compétences municipales (chapitre C-47.1). 

Toutefois, une municipalité de moins de 50 000 habitants doit obtenir l’autorisation du ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire pour se rendre caution d’une obligation de 50 000 $ et plus et une municipalité de 50 000 habitants et plus doit obtenir une telle autorisation si l’obligation qui fait l’objet de la caution est de 100 000 $ et plus. 

Le ministre peut, dans les cas où son autorisation est requise, exiger que la résolution ou le règlement autorisant le cautionnement soit soumis à l’approbation des personnes habiles à voter sur les règlements d’emprunt selon la procédure prévue pour l’approbation de ces règlements. (Nous soulignons)


La société, Gestion Jacques Poitras inc., poursuit donc le notaire Ouellet, à qui elle reproche d’avoir négligé de vérifier la validité du cautionnement consenti par la municipalité, ainsi que le Fonds d’assurance responsabilité professionnelle de la Chambre des notaires.

À leur tour, le notaire Ouellet et le Fonds d’assurance responsabilité poursuivent la municipalité sur mise en cause forcée et en garantie, reprochant à ses représentants d’avoir fait défaut d’obtenir les autorisations nécessaires à la validité du cautionnement et d’avoir induit le notaire en erreur en lui transmettant la résolution du conseil sans l’avertir de la nécessité d’une autorisation ministérielle.

Tout d’abord, la juge retient la responsabilité du notaire Ouellet, pour avoir manqué à son obligation de vérifier les conditions essentielles à la validité de l’acte, d’en informer les parties et de s’assurer que ces conditions sont remplies. En effet, le Code municipal est une loi d’application générale, que le notaire devait connaître et dont il devait tenir compte dans l’accomplissement de son mandat.

Quant à la municipalité, la juge rejette l’appel en garantie entrepris par le notaire Ouellet. Elle retient premièrement que la pratique notariale n’exige pas des parties qu’elles informent le notaire des règles juridiques applicables :

[86]  Par ailleurs, la pratique notariale au Québec n’oblige pas les parties au contrat à renseigner le professionnel qui le reçoit sur les règles juridiques applicables. GJP, pas plus que la municipalité n’ont à faire les frais de l’inexpérience des notaires en de tels contrats et de leur ignorance des règles juridiques applicables. 

[87]  C’est au notaire d’informer les parties des formalités nécessaires à la validité et à l’efficacité de l’acte qu’il reçoit. C’est à lui que revient l’obligation de conseiller toutes les parties. 

[88]  Les parties au contrat sont justifiées de s’en remettre à lui. C’est là l’essence de la relation de confiance entre ces dernières et le professionnel du droit qui prépare un acte.


Elle s’appuie également sur le principe qui veut qu’un contrat qui n’est pas assorti des autorisations nécessaires est nul de nullité absolue et ne peut donner lieu à une condamnation en dommages-intérêts contre la municipalité :

[97]  La règle prévue à l’article 9 du Code municipal en est une de droit public. Elle relève de l’ordre public économique de direction qui assure ainsi la protection de l’intérêt général. La violation de cette règle entraîne la nullité absolue du cautionnement. 

[98]  Les auteurs Hétu et Duplessis spécifient « qu’une autorisation est un moyen de contrôle à priori et qui apparaît comme une condition intrinsèque de la validité de l’acte posé par l’autorité municipale. Sans l’autorisation préalable, l’acte ne peut être adopté. […] Le défaut d’autorisation emporte donc une nullité absolue. […]  ». 

[99]  Ce faisant, la nullité absolue d’un acte juridique conclu avec une corporation publique en contravention d’une règle d’ordre public ne peut entraîner une condamnation à des dommages-intérêts. La Cour d’appel s’exprimait ainsi dans l’arrêt Repentigny (Ville de) c. Les Habitations de la Rive-Nord inc. :

« [32] Le contrat entre les parties sera résolu non pas parce que la ville a manqué à ses obligations contractuelles, mais plutôt à cause du caractère illicite de l’objet du contrat. La nuance est importante. Les intimées se sont vu accorder des dommages contractuels après que le premier juge eût conclu à la faute de la ville. La nullité du contrat conclu avec une corporation publique en contravention d’une règle d’ordre public ne peut entraîner une condamnation à des dommages-intérêts. Les intimées sont des promoteurs immobiliers professionnels. Elles ne sont pas sans savoir que les corporations publiques sont régies par des règles particulières souvent impératives. Le manquement à ces règles entraîne la nullité de la convention sans que le cocontractant ne puisse réclamer des dommages. […] » (Nous soulignons)


Commentaires

Ce jugement souligne le caractère particulier des règles applicables aux contrats passés avec les personnes morales de droit public, qui sont mises en place afin de protéger les contribuables contre d’éventuelles malversations.

En droit privé, selon la théorie du mandat apparent, ou « indoor management rule », une personne morale peut difficilement opposer l’absence de mandat de son représentant ou le non-respect de ses règles internes au détriment des tiers. Ces théories ne trouvent pas application en matière municipale.

En l’espèce, monsieur Poitras a eu la prudence de faire affaires avec un notaire, même si la nature de l’acte ne l’exigeait pas, pour avoir un « dossier blindé ». Sa société de gestion pourra donc être indemnisée par l’assureur en responsabilité du notaire Ouellet.

Toutefois, les principes en jeu ne s’appliquent pas uniquement lorsqu’un notaire est impliqué. La jurisprudence regorge de situations ou la partie contractante s’est retrouvée le bec à l’eau, même après avoir rendu les services prévus par le contrat (par exemple, des ingénieurs dans les affaires Gravel c. Cité de Saint-Léonard et Guy Dubois et Associés Inc. c. Granby (Ville) ou un avocat dans l’affaire Cayer c. Brossard (Ville de)).

Toute partie qui contracte avec une municipalité, de même que les juristes qui la conseillent, doit donc s’assurer du respect des formalités exigées par les lois applicables à la municipalité et au type de contrat en cause. En cas de doute, la consultation de spécialistes du droit municipal est à prescrire.

Les conséquences du défaut d’autorisation peuvent paraître sévères pour la partie qui s’est fiée à son cocontractant municipal pour conclure un contrat valide. Toutefois, il faut rappeler que les dispositions d’ordre public qui encadrent la conclusion des contrats sont mises en place pour protéger la municipalité elle-même, mais surtout ses contribuables.

La condamnation en dommages-intérêts de la municipalité, même sur une base extracontractuelle, ferait supporter aux contribuables les conséquences de l’acte non autorisé, dont ces dispositions visent expressément à les protéger. Leur application stricte est donc justifiée.

Le texte intégral du jugement peut être consulté ici.

Références :

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