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jeudi 23 février 2017

Réflexion sur l'appel à la Cour du Québec des décisions du Tribunal administratif du Québec

Par Jean-Philippe MacKay
Avocat, Sarrazin Plourde

La norme de contrôle régissant la procédure d’appel à la Cour du Québec de certaines décisions du Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») fait l’objet d’une jurisprudence bien établie.

Des appels à la réflexion se font cependant entendre en doctrine et en jurisprudence.

L’arrêt récent de la Cour d’appel Procureure générale du Québec (Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (« MAMROT »)) c. Fondation internationale Azzahra inc., 2017 QCCA 240, nous donne l’occasion de revenir sur ces appels à la réflexion.



Faits et historique procédural

Un évaluateur de la Ville de Montréal détermine qu’un immeuble appartenant à la Fondation Internationale Azzahra (« Fondation »), qui bénéficie par ailleurs d’une exemption pour institution religieuse en vertu du par. 204 (8) de la Loi sur la fiscalité municipale (« LFM »), n’a pas à payer de taxes foncières aux termes du par. 204 (17) de cette même loi.

Le MAMROT demande, avec succès, la révision des certificats émis par l’évaluateur devant le TAQ.

Saisie de l’appel de la décision du TAQ, la Cour du Québec (l’honorable Jean-F. Keable) détermine que la norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision raisonnable. La Cour du Québec juge que la décision du TAQ appartient aux issues possibles acceptables et rejette l’appel de la Fondation.

La fondation se pourvoit ensuite en contrôle judiciaire devant la Cour supérieure (l’honorable Carol Cohen).

Suivant l’arrêt de la Cour d’appel dans l’affaire Frères Maristes (Iberville) c. Laval (Ville de), 2014 QCCA 1176, la juge Cohen détermine que la Cour du Québec a bien identifié la norme de contrôle applicable, soit la norme de la décision raisonnable, mais estime que celle-ci n’a pas été correctement appliquée à la décision du TAQ.

Deux motifs d’intervention sont invoqués pour rétablir la décision initiale de l’évaluateur municipal.

Premièrement, le TAQ tranche déraisonnablement en ne tenant pas compte de la reconnaissance de la Fondation Azzahra comme institution religieuse aux fins de l’exemption de taxes foncières pour son immeuble abritant une mosquée.

Deuxièmement, le TAQ ne rend pas une décision raisonnable en statuant que les activités principales d’une institution religieuse doivent se rapporter à la religion et non à des activités charitables.


L’arrêt

La première question sur laquelle la Cour, sous la plume du juge Mainville, se penche est celle de la norme de contrôle applicable aux appels des décisions du TAQ devant la Cour du Québec :

[29]        La Cour doit déterminer si la juge de la Cour supérieure a identifié la bonne norme de contrôle et si elle l’a appliquée correctement.

[30]        Selon les enseignements de la Cour suprême du Canada, l’appel d’une décision d’un tribunal administratif spécialisé à une cour de justice est soumis, en principe, aux normes d’intervention applicables au contrôle judiciaire. Se référant notamment à ACAIQ c. Proprio Direct inc., l’arrêt de la Cour dans Frères Maristes applique ces enseignements et confirme ainsi que la norme de contrôle applicable à un appel devant la Cour du Québec d’une décision de la Section des affaires immobilières du TAQ est celle de la décision raisonnable, hormis les rares cas d’ultra vires ou de questions de compétence. À la lumière de cet arrêt, la juge de la Cour supérieure devait conclure, comme elle l’a fait, que la Cour du Québec avait correctement identifié la norme de contrôle de la décision raisonnable comme celle devant s'appliquer à l’appel de la décision du TAQ dont elle était saisie.

[31]        Cela étant, l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable à deux niveaux soulève plusieurs interrogations qu’il n’y a pas lieu de traiter dans le cadre de cet appel.

(Références omises)


Le juge Mainville procède à l’analyse de la raisonnabilité de la décision du TAQ au regard des deux motifs d’intervention invoqués par la Cour supérieure.

Ce dernier conclut qu’il est effectivement déraisonnable d’ignorer l’exemption dont bénéficiait la Fondation en vertu du par. 204 (8) LFM (par. 32-35) et de refuser à cette dernière le statut d’institution religieuse aux fins du par. 204 (17) LFM (par. 36-54).

À l’instar de la juge Cohen, le juge Mainville conclut « qu’une seule conclusion raisonnable s’imposait au TAQ, soit celle de confirmer la décision de l’évaluateur de Montréal » (par. 56).


Commentaires

Au paragraphe 31 de l’arrêt, le juge Mainville fait écho aux commentaires du juge Émond dans l’arrêt Procureure générale du Québec c. Ville de Montréal, 2016 QCCA 2108, voulant que l’existence de deux niveaux de contrôle judiciaire suscite « plusieurs interrogations qu’il n’y a pas lieu de traiter dans le cadre de cet appel ».

Dans Ville de Montréal, le juge Émond s’exprime ainsi au nom de la majorité – la juge Savard, dans une opinion concordante d’un paragraphe, estime que ces commentaires ne sont pas nécessaires à la solution du pourvoi :

[44] En restreignant le champ d’intervention des cours de justice siégeant en appel des tribunaux administratifs spécialisés, i.e. en assujettissant de tels appels à une norme d’intervention déterminée en fonction des principes du droit administratif, la Cour suprême a circonscrit les pouvoirs que le législateur avait accordés à la Cour du Québec en semblable matière. En pratique, cela signifie que la Cour du Québec effectue une forme de « révision judiciaire » avant même que la Cour supérieure n’accomplisse un exercice semblable en vertu de son pouvoir de surveillance et de contrôle, lorsque la partie perdante choisit, comme elle est en droit de le faire, de se pourvoir en révision judiciaire. Ainsi, l’on peut s’interroger sur l’utilité et l’à propos d’un tel processus de révision en deux étapes successives et similaires, cela d’autant plus qu’il peut s’avérer coûteux pour le justiciable.

[45] Une réflexion approfondie et prospective de la question ferait sans doute œuvre utile.


Si tant est qu’elle soit nécessaire, quels seraient les jalons de cette réflexion?

Deux aspects de cette réflexion me paraissent pertinents.

En premier lieu, on peut se questionner sur le plan de la constitutionnalité même d’un contrôle judiciaire par une instance qui n’est pas une cour supérieure au sens de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Le professeur Paul Daly, dans son article « Les appels administratifs au Canada » ((2015) 93 Canadian Bar Review 71, disponible ici) soulève plusieurs doutes quant à la conformité constitutionnelle de ce phénomène.

J’en souligne deux :

-       La Cour du Québec, en procédant au contrôle judiciaire de la décision du TAQ, exercerait une fonction identique à celle qui relève de la compétence de surveillance et contrôle de la Cour supérieure, sans que cette fonction ne soit un accessoire au mandat du Tribunal (troisième étape de l’analyse du Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714)

-       L’exercice, en première ligne, du contrôle judiciaire par la Cour du Québec priverait la Cour supérieure de la possibilité d’un véritable contrôle judiciaire de la décision du TAQ, car son rôle devient alors celui d’une cour d’appel, soit de vérifier si la Cour du Québec a correctement identifié, puis appliqué, la norme de contrôle.


En second lieu, même si la Cour du Québec détenait un pouvoir d’appel plus élargi, notamment sur les questions de droit, l’obligation du justiciable de saisir d’abord la Cour du Québec pour ensuite se pourvoir en Cour supérieure soulève une question d’utilité pratique et d’économie de moyens.

En ce sens, j’explique mal les commentaires du juge Émond dans Ville de Montréal, car le problème sur lequel il invite la réflexion ne semble pas être l’existence même d’un appel intermédiaire à la Cour du Québec, mais bien l’existence d’un contrôle judiciaire en « deux étapes successives et similaires ».

Or, une forme élargie d’appel à la Cour du Québec des décisions du TAQ me semble être de nature à aggraver le problème plutôt qu’à le régler.

C’est pourquoi la Cour d’appel dans Frères maristes explique que la déférence qui doit guider la Cour du Québec lors de l’appel d’une décision du TAQ favorise la réalisation des objectifs fondamentaux du droit administratif, « soit de favoriser par le moyen des tribunaux administratifs la spécialisation des décideurs, la modicité des coûts d’accès et la célérité des processus de décision » (par. 5).

En ce sens, la spécialisation que l’on attribue aux tribunaux administratifs, le TAQ en l’occurrence, est de nature à produire des décisions raisonnables au regard des objectifs législatifs. Ainsi, la Cour du Québec, en limitant ses interventions aux paramètres autorisés par le droit administratif, favorise la finalité des décisions des instances administratives.

Toujours est-il que l’application du même schéma d’analyse à deux niveaux – voire trois, car le pourvoi au fond en Cour d’appel contre un jugement rendu en Cour supérieure obéit certes à sa propre norme de contrôle, mais en réalité il s’agit de l’examen de la raisonnabilité de la décision administrative sujette au contrôle judiciaire – peut facilement s’assimiler à une mauvaise utilisation de précieuses ressources judiciaires, en plus d’entraîner des coûts inutiles pour les justiciables.

Pour conclure, peut-être est-il légitime, à l’instar du professeur Daly, de se questionner à savoir si la Cour du Québec devrait jouer un authentique rôle d’appel, soit d’assurer la cohérence et l’ordonnancement du droit dans le cadre de la Loi sur la justice administrative et ses lois connexes.

Certes, par l’imposition du cadre d’analyse du contrôle judiciaire à l’appel devant la Cour du Québec, ce rôle d’ordonnancement du droit est peut-être limité par la jurisprudence actuelle sur la norme contrôle applicable.

Certains peuvent trouver l’état actuel des choses insatisfaisant, mais il n’en demeure pas moins que l’approche actuelle de la jurisprudence reflétée dans l’arrêt Frères maristes tend ultimement à favoriser un plus grand accès à la justice en conférant une plus grande protection aux décisions du TAQ.

La déférence et l’accès à la justice : voilà qui, à mon sens, devraient être les points de départ de toute réflexion utile sur la question.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

4 commentaires:

  1. Excellente intervention sur un sujet qui chicotte plusieurs praticiens (dont moi-même qui agit devant le TAQ en évaluation foncière et en expropriation) et sur lequel je me promettais d’écrire un jour. J’aurai deux commentaires.
    Comme cela a été bien identifié, le cadre actuel empêche la Cour du Québec de jouer pleinement le rôle que le législateur a voulu lui donner. L’article 159 de la Loi sur la justice administrative prévoit que les décisions de la section des affaires immobilières, ainsi que celles rendues en matière de protection du territoire agricole sont susceptibles d’appel « sur permission d’un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour ». Selon la jurisprudence développée par la Cour du Québec, il s’agit essentiellement de questions nouvelles ou controversées. Il ne s’agit pas de corriger chacune des décisions, mais de répondre à des questions dont l’intérêt dépasse celui des parties pour donner des « directives » au TAQ (bref, de favoriser la cohérence et l’ordonnancement du droit, tel que mentionné).
    Or, on se retrouve parfois dans des situations où un premier juge de la Cour du Québec autorise l’appel parce qu’une question spécifique est d’intérêt pour la Cour, et où le juge qui rend le jugement au fond dit que la décision du TAQ était raisonnable, bien que le contraire aurait pu l’être aussi (bref, la question d’intérêt n’est pas tranchée). Quelle perte de temps pour le système judiciaire!

    L’arrêt Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, rendu en novembre, confirme que la situation est définitivement bloquée du point de vue judiciaire, à cause des précédents. La seule option restante serait une intervention législative pour déclarer que la Cour du Québec doit appliquer les mêmes normes que la Cour d’appel (décision correcte sur les questions de droit et déférence sur les questions de faits, incluant l’appréciation des expertises). Ainsi, la Cour du Québec pourrait jouer pleinement son rôle d’ordonnancement du droit, tout en respectant l’expertise du TAQ sur les questions, par exemple, d’évaluation des immeubles.
    Concernant maintenant la révision judiciaire à la Cour supérieure, mon constat est le même : la CS refait le même travail que la CQ siégeant en appel. Je comprends que des préoccupations constitutionnelles inviteraient à diriger les recours plutôt à la CS qu’à la CQ. Cependant, en pratique, la CQ a beaucoup plus de juges et ceux-ci semblent avoir plus de disponibilités pour entendre les appels. De plus, les juges de la Division administrative et d’appel ont la chance de développer une expertise sur les questions découlant des appels du TAQ (bien que la CQ soit un tribunal généraliste).
    En pratique, je suggérerais plutôt de rétablir l’appel sur la permission à la Cour d’appel des décisions de la CQ rendues en ces matières, afin d’éliminer le passage par la Cour supérieure. Constitutionnellement, cela serait peut-être viable puisque les juges de la CA sont nommés suivant l’article 96 LC 1867. Je ne suis pas encore certain du modèle idéal (et c’est toujours difficile d’écarter complètement le pouvoir de contrôle de la CS), mais ce serait à réfléchir. Chose certaine, le modèle actuel n’est certainement un exemple d’efficience!

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    1. Nous vous remercions pour votre commentaire qui alimente la réflexion!

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  2. Enfin, quant à la question d'accès à la justice et de finalité des décisions administratives, il faut se rappeler que l'appel à la CQ a été prévu seulement dans les matières où les intérêts économiques en jeu permettent de soutenir de tels appels.

    Je me souviens avoir lu des extraits de débats parlementaires dans certaines décisions en la matière. Le projet initial de la Loi sur la justice administrative ne prévoyait aucun appel, justement pour limiter les coûts. Par contre, certains intervenants ont fait remarquer que dans les matières immobilières (au sens large), les intérêts économiques étaient tels que de tels appels pourraient se justifier et favoriser la cohérence des décisions administratives, d'où leur ajout.

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    1. Nous vous remercions pour votre commentaire qui alimente la réflexion!

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