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jeudi 16 janvier 2020

La Cour d'appel tranche : Les chiens dangereux peuvent-ils être euthanasiés par les municipalités ?


Romane Bonenfant, Étudiante à l’École du Barreau du Québec






Me Michaël Lessard, candidat au doctorat à l'Université de Toronto



  

Faisant suite au résumé SOQUIJ publié la semaine dernière, nous examinons en détail les motifs de la Cour d’appel, rendus sous la plume de la juge Marie-France Bich, dans Road to Home Rescue Support c. Ville de Montréal.

En août 2018, l’Arrondissement de Montréal-Nord ordonne l’euthanasie[1] de Shotta, un chien qu’elle a déclaré dangereux[2]. Ces décisions –la déclaration de dangerosité et l’ordonnance d’euthanasie– ont été prises en raison des blessures infligées par ce chien en mordant quatre enfants et deux adultes[3].

La propriétaire de ce chien, Christa Frineau, et un refuge américain, Road to Home Rescue Support (RHRS), se pourvoient en contrôle judiciaire de la décision d’ordonner l’euthanasie ainsi que la réglementation municipale qui la soutient. Reconnaissant la dangerosité du chien, les demanderesses proposent que Shotta soit confié à RHRS, plutôt que mis à mort, demande que la Cour supérieure refuse en mars 2019[4]. La Cour d’appel confirme cette décision le 20 décembre 2019[5].

Dans cet article, nous abordons tour à tour ces questions en litige relatives au fond[6] : (1) RHRS a-t-elle l’intérêt pour agir ? (2) La réglementation municipale est-elle valide au regard de l’article 898.1 du Code civil du Québec (C.c.Q.)[7] ? (3) Est-elle valide au regard de la Loi sur le bien-être et la sécurité de l’animal (L.b.s.a.)[8] ? (4) L’Arrondissement a-t-il respecté les exigences de l’équité procédurale ?


Road to Home Rescue Support n’a pas l’intérêt pour agir en justice 

La Cour d’appel détermine d’abord que Road to Home Rescue Support n’a pas l’intérêt requis pour agir dans ce dossier. En effet, l’organisme ne satisfait pas les critères de l’intérêt pour agir en justice consacrés à l’article 85 du Code de procédure civile[9]. Cet article prévoit qu’une partie demanderesse doit avoir un « intérêt suffisant / sufficient interest » pour intenter un recours civil, que cet intérêt soit privé ou public.

En l’espèce, RHRS n’a pas d’intérêt privé suffisant car elle n’a pas de droits ou de pouvoirs sur l’objet du litige : l’animal[10]. Le fait que RHRS ait l’intention de s’occuper du chien n’est pas suffisant pour constituer l’intérêt nécessaire pour agir en justice[11].

En outre, RHRS n’a pas, non plus, la qualité pour agir dans l’intérêt public puisque les décisions de déclarer le chien dangereux et de le mettre à mort ne soulèvent pas de question d’intérêt public, soit une question qui dépasse les intérêts des parties directement touchées par le litige[12]. Si la validité de la réglementation municipale au regard de l’article 898.1 CcQ et de la Loi sur le bien-être et la sécurité de l’animal soulève une question d’intérêt public, il existe un moyen plus efficace de saisir le tribunal de cette question : la propriétaire du chien visé par l’ordre d’euthanasie peut le faire[13]. Ainsi, l’appelante, madame Frineau, est la seule qui avait l’intérêt suffisant pour initier le recours.

            Malgré l’absence d’intérêt requis pour agir de RHRS et la conclusion que madame Frineau n’a pas contesté la décision de la ville dans les délais prévus par la loi[14], les juges de la Cour d’appel se penchent sur les questions de fond[15].

Le respect des êtres doués de sensibilités permet leur euthanasie sans souffrance

L’appelante prétend que l’article 898.1 du Code civil du Québec interdit à l’Arrondissement de Montréal-Nord d’abattre des animaux[16]. Cet article prévoit que « [l]es animaux ne sont pas des biens / [a]nimals are not things » mais qu’ils sont plutôt « des êtres doués de sensibilité et ils ont des impératifs biologiques / sentient beings and have biological needs ».

La Cour d’appel détermine qu’il n’y a aucune incompatibilité entre l’article 898.1 C.c.Q. et les dispositions prévoyant la mise à mort de chiens dangereux des règlements municipaux 16-060 et 18-042[17]. La juge Bich explique que le fait d’être des « êtres doués de sensibilité n’empêche pas qu’ils puissent occasionnellement constituer une nuisance ou un danger et faire l’objet de mesures destinées à contrer l’une ou l’autre ou à y remédier de façon temporaire ou définitive »[18]. Ainsi, il est possible, selon l’article 898.1 du C.c.Q., de prendre la décision de mettre à mort des animaux tant qu’on le fait de manière à respecter leur sensibilité, soit en rendant la procédure de mise à mort la plus indolore possible[19].

Les protections de la Loi sur le bien-être et la sécurité de l’animal n’interdisent pas l’euthanasie

La Cour d’appel détermine ensuite que la Loi sur le bien-être et la sécurité de l’animal n’interdit pas, elle non plus, l’euthanasie de chiens dangereux. L’appelante avançait que la L.b.s.a. prohibait l’abattage d’animaux parce que les articles 5 et 6 de cette loi interdisent aux personnes de nuire à la santé des animaux. Or, la Cour d’appel est d’avis que cette loi n’interdit pas l’euthanasie : elle exige seulement, selon l’article 12 de la L.b.s.a., que lorsqu’on décide d’euthanasier un animal, on le fasse en s’assurant que la sensibilité de l’animal soit respectée[20]. La Cour relève d’ailleurs que la L.b.s.a. prévoit des cas de mise à mort d’animaux : les articles 19 (permis d’euthanasie), 42 (euthanasie d’un animal confisqué par un inspecteur), 47 (ordonnance d’euthanasie prononcée par un tribunal) et 53 (animaux abandonnés)[21].

Ensuite, la Cour précise qu’un règlement municipal autorisant l’abattage d’animaux de manière purement discrétionnaire, constituerait un exercice illégitime du pouvoir de réglementer et ne respecterait pas les règles de base du droit administratif tel que la primauté du droit[22].


L’équité procédurale : le droit d’être entendu·e et l’obligation de l’évaluation comportementale du chien dangereux

Sur la question de l’équité procédurale, deux problèmes sont soulevés par la Cour. Premièrement, comme la décision municipale est de nature administrative et porte atteinte aux droits, privilèges ou intérêts d’une personne, les règles d’équité procédurale s’appliquent et leur portée s’apprécie au cas par cas[23].

En l’espèce, l’Arrondissement devait minimalement informer le ou la propriétaire du chien des démarches entreprises et donner à cette personne l’occasion de lui présenter ses observations avant de rendre l’ordonnance d’euthanasie[24]. Or, puisque Frineau n’a pas entrepris de démarches pour contrer le sort réservé à son chien dans les sept mois suivant les faits, la Cour conclut qu’elle a renoncé à son droit d’être entendue[25].

Deuxièmement, la décision de déclarer le chien dangereux et d’en ordonner l’euthanasie a été prise sans faire l’évaluation comportementale préalable de l’animal[26]. Or, une telle évaluation est obligatoire selon le règlement municipal[27]. L’Arrondissement a donc enfreint les exigences de sa propre réglementation. Cependant, en raison du manque de diligence de Frineau, la Cour considère que celle-ci a renoncé à la possibilité de contester la décision de l’Arrondissement sur la base de l’absence d’évaluation comportementale.

Conclusion

            La Cour d’appel rejette le pourvoi, RHRS n’ayant pas d’intérêt suffisant et Frineau ayant agi hors délais. Au-delà de cette conclusion, cet arrêt est important pour le droit animalier puisqu’il confirme la validité des dispositions réglementaires municipales[28] concernant la mise à mort d’animaux dangereux au regard de l’article 898.1 du C.c.Q. et de la L.b.s.a.. La Cour conclut également que l’intimée n’a pas respecté l’équité procédurale ni les termes de ses propres règlements, en ce qui concerne l’évaluation comportement préalable de l’animal. En somme, une municipalité peut mettre à mort un animal dangereux si elle le fait en respectant sa réglementation, en donnant aux propriétaires de l’animal la chance d’être entendu·es et en respectant la sensibilité de l’animal.

Commentaires

Avec égard, l’interprétation de l’article 6 L.b.s.a. par la Cour d’appel nous apparaît discutable. Dans ses motifs, elle soutient que l’article 6 L.b.s.a. ne vise que la maltraitance causant la mort, ce qui nous apparaît restrictif. Cet article semble interdire de manière générale la mise à mort d’un animal, et ce, sans ambiguïté : « [n]ul ne peut […] faire en sorte qu’un animal soit en détresse [et] un animal est en détresse [dès lors qu’]il est soumis à un traitement qui causera sa mort / [a] person may not […] cause an animal to be in distress[, and] an animal is in distress if […] it is subjected to conditions that […] will cause the animal death »[29].

Que la Cour adopte une interprétation large ou restrictive, le résultat pour le cas d’animaux jugés dangereux reste le même en raison de l’article 7 L.b.s.a. qui permet la mise à mort d’animaux par un·e vétérinaire. Par contre, la portée de l’article 6 L.b.s.a. –soit qu’il interdise généralement la mise à mort d’animaux ou seulement la maltraitance– peut avoir une incidence sur les litiges futurs.

Notre opinion est d'ailleurs partagée par Pier-Olivier Fradette et Charlotte Fortin, « La nouvelle Loi visant l’amélioration de la situation juridique de l’animal » dans Service de la formation continue du Barreau du Québec, Développement récents en droit municipal (2017), Montréal, Yvon Blais, 2017, para 2.2.3. 







[1] Le présent jugement utilise le terme « euthanasie » alors que ce terme réfère habituellement, selon les dictionnaires consultés, à une mort au bénéfice de l'être mourant, notamment pour abréger ses souffrances. Or, dans le contexte de l’« euthanasie » d’un animal dangereux, la mort n'est pas nécessairement à son bénéfice.
[2] Road to Home Rescue Support c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 2187, para 5.
[3] Ibid.
[4] Road to Home Rescue Support c. Ville de Montréal, 2019 QCCS 1042.
[5] Supra, note 2,.
[6] Nous écartons la question de la permission d’appeler, supra, note 2, para 9-16.
[7] Code civil du Québec, RLRQ c CQ-1991, art. 898.1.
[8] Loi sur le bien-être et la sécurité de l'animal, RLRQ c B-3.1.
[9] Code de procédure civile, RLRQ c C-25.01, art 85.
[10] Supra, note 2, para 22.
[11] Ibid..
[12] Ibid., para 27. Pour les critères de la qualité pour agir dans l’intérêt public, voir Canada (Procureur général) c. Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45.
[13] Supra, note 2, para 28.
[14] Ibid., para 40.
[15] Les articles 4, 59, 62 et 63 de la Loi sur les compétences municipales, RLRQ c C-47.1 donnent compétence aux municipalités pour prendre la décision d’euthanasier tout animal jugé dangereux (para. 50 de l’arrêt résumé). En l’espèce, l’intimée a adopté le Règlement sur le contrôle des animaux, 16-060 [règlement 16-060], maintenant abrogé et remplacé par le Règlement sur l’encadrement des animaux domestiques, 18-042 [règlement 18-042] qui décrivent la procédure à suivre pour l’euthanasie.
[16] Supra, note 2, para 54.
[17] Règlement 16-060, supra, note 15; règlement 18-042, supra, note 15.
[18] Supra, note 2, para 56.
[19] Ibid., para 57-58.
[20] Ibid., para 65.
[21] Ibid., para 65.
[22] Ibid., para 68.
[23] Ibid., para 73-75.
[24] Ibid..
[25] Ibid., para 92.
[26] Ibid., para 76.
[27] Ibid., para 79.
[28] Règlement 16-060, supra, note 15; règlement 18-042, supra, note 15.
[29] Loi sur le bien-être et la sécurité de l'animal, supra, note 8, art. 6.

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