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mercredi 18 novembre 2020

Le Canada, les États-Unis et l'Entente sur les tiers pays sûrs: la Cour fédérale donne raison aux demandeurs d'asile.

Me Andrey Leshyner
Me Mazigh Serkhane



 
 
 
Le présent pourvoi, Conseil canadien pour les réfugiés c. Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, 2020 CR 770, oppose le Conseil canadien pour les réfugiés, Amnistie internationale, le Conseil canadien des Églises, les demandeurs ABC, DE (représenté par son tuteur) et FG (représentée par son tuteur), Mme NediraJemalMustefa et la famille Homsi/Al Nahass au Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration et le Ministre de la sécurité publique et de la protection civile.

Contexte

Dans cette décision, la validité et la constitutionnalité de l'alinéa 101 (1) e) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C., 2001, ch.27 (LIPR) et de l'article 159.3 du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés,DORS/2002-227(RIPR), mettant en œuvre l'Accord entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la coopération en matière d’examen des demandes de statut de réfugiés présentées par des ressortissants des pays tiers (Entente sur les tiers pays sûrs ou l’ETPS), sont contestées.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, une brève mise en contexte s'impose.

L'alinéa 101 (1) e) de la LIPR prévoit essentiellement qu'une demande d'asile est automatiquement irrecevable lorsque son demandeur arrive à un point d'entrée terrestre canadien (PDE) à partir d'un État désigné, par règlement, comme un tiers pays sûr. Cette disposition oppose ces demandeurs à ceux qui arrivent par voie aérienne ou maritime ou par d'autres PDE terrestres. Ces derniers voient plutôt leur demande d'asile renvoyée à la Section de la protection des réfugiés pour faire l'objet d'un examen. L'article 159.3 du RIPR, auquel fait référence l'alinéa 101 (1) e) de la LIPR, désigne les États-Unis comme un tiers pays sûr.

Quant à l'alinéa 102 (1) a) de la LIPR, il définit le tiers pays sûr, notamment, comme un État qui se conforme à l'article 33 de la Convention sur les réfugiés et à l'article 3 de la Convention contre la torture. Ces articles disposent du droit des demandeurs d'asile de ne pas se voir refoulés à leur arrivée lorsqu’existent, à leur égard, des risques réels de subir de la torture ou d’être soumis à un traitement menaçant leur vie ou leur liberté, s’ils étaient renvoyés dans leur pays d’origine.

Enfin, les paragraphes 102 (2) et (3) de la LIPR prévoient les critères d'évaluation sur lesquels doit se fonder le Gouverneur en conseil (GC) pour désigner un État comme tiers pays sûr.

En l'espèce, arrivé à un PDE terrestre en provenance des États-Unis, chaque demandeur a vu sa demande d'asile jugée irrecevable aux termes de l'ETPS. Les demandeurs soutenaient craindre des persécutions dans leurs pays d'origine respectifs, à savoir le Salvador, l'Éthiopie et la Syrie. La présente Cour a donc réuni les trois demandes d'autorisation et de contrôle judiciaire (DACJ) déposées à l'encontre des décisions prises par les agents des services frontaliers canadiens.


Décision

Les questions de droit

Plusieurs questions ont, dans ce cadre, été soumises à la Cour, présidée par l'honorable Anne Marie McDonald. Parmi ces questions, les suivantes ont été centrales à la présente affaire :

1. L'article 159.3 du RIPR est-il ultra vires?

2. L'effet combiné de l'alinéa 101 (1) e) de la LIPR et de l'article 159.3 du RIPR viole-t-il l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) et, dans l'affirmative, cette violation est-elle justifiée au regard de l'article premier de la Charte?

Il a été déterminé que la première question devait être soumise à la norme de contrôle de la décision raisonnable alors que la seconde question devait être soumise à la norme de contrôle de la décision correcte.


L'article 159.3 du RIPR n'est pas ultra vires:

En ce qui concerne la première question, la Cour y a répondu par la négative : l'article 159.3 du RIPR n'est pas ultra vires. Les demandeurs avaient fait valoir que le traitement des demandeurs d'asile renfloués aux États-Unis, par les autorités canadiennes, n'était pas conforme à l'objet de l'ETPS et que le gouvernement canadien avait manqué à son obligation de réévaluer la désignation des États-Unis comme tiers pays sûr, tel que l'exigeraient pourtant les paragraphes 102 (2) et (3) de la LIPR.

Les demandeurs ont prétendu, qu'en raison de l'évolution de la jurisprudence depuis la décision de la Cour d'appel fédérale (CAF) dans le pourvoi Canada c. Conseil canadien pour les réfugiés, 2008 CAF 229 (CCR 2008), la présente Cour pouvait réexaminer la question relative à l'excès de pouvoir. Les demandeurs se sont alors appuyés sur les arrêts West Fraser Mills Ltd c. Colombie-Britannique (Workers' Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22 et Catalyst Paper Corp c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, pour soutenir qu'un règlement était ultra vires lorsqu'il était « incompatible avec l'objectif de [l]a loi habilitante ou encore [s]'il déborde le cadre du mandat prévu par la Loi »[1].

Ils ajoutaient que les États-Unis s'étaient rendus coupables de violations des dispositions de la Convention sur les réfugiés, notamment par l'adoption de leur politique de tolérance zéro à l'égard des demandeurs entrés illégalement sur leur territoire. Les États-Unis, n'étant pas respectueux de la convention, le Gouverneur en conseil (GC) n'aurait donc pas eu la compétence de les désigner comme tiers pays sûr et n'aurait alors pas pu adopter l'article 159.3 du RIPR.

Répondant à ces prétentions, le Tribunal a déterminé qu'il était lié par les observations formulées par la CAF dans le pourvoi CCR 2008. Il les jugeait, effectivement, complètes sur la question du caractère ultra vires de la désignation, par le GC, des États-Unis comme tiers pays sûr. Dans le cadre de cette décision, le juge, l'honorable John M. Evans, avait déterminé que l'évaluation du caractère sûr des États-Unis avait été faite convenablement, en tenant compte des seuls critères prescrits par le paragraphe 102 (2) de la LIPR. Le GC aurait alors agi dans les limites de sa compétence.

De plus, la Cour a ajouté, qu'étant subséquente à l'entrée en vigueur du RIPR, la jurisprudence soulevée par les demandeurs en soutien à leurs arguments ne pouvait être considérée pour conclure à un excès de pouvoir et pour soutenir le contrôle judiciaire de l'adoption de l'article 159.3 du RIPR. La Cour a également réaffirmé le raisonnement adopté par la CAF dans CCR 2008 en réitérant le fait « que l'article 101 de la LIPR n'exige[ait] pas une "conformité effective" ou rigoureuse »[2] et que « le libellé du paragraphe 102 (3) ne [faisait] pas référence à la conformité effective avec la Convention sur les réfugiés ou la Convention contre la torture, mais plutôt à la conformité avec les facteurs énoncés au paragraphe 102 (2) de la LIPR »[3].


Des violations de droits garantis à l'article 7 de la Charte, qui ne sont pas justifiées au regard de l'article premier de la Charte :

Concernant la seconde question, le Tribunal a répondu par l'affirmative : l'effet combiné de l'alinéa 101 (1) e) de la LIPR et de l'article 159.3 du RIPR viole l'article 7 de la Charte et n'est pas justifié au regard de l'article premier de la Charte.

Le fardeau de chaque demandeur consistait à faire la preuve d'une atteinte, à son égard, des droits garantis par l'article 7 de la Charte et à démontrer un lien de causalité suffisant entre le fait de ne pas pouvoir présenter de demande d'asile au titre de l'ETPS et les préjudices subis. Il devait ensuite convaincre la Cour du fait que l'atteinte n'était pas conforme aux principes de justice fondamentale. À cet égard, la Cour a fait siennes les arguments des demandeurs en reconnaissant la mise en cause de leurs droits à la liberté et à la sécurité. Il a, effectivement, été déterminé que les refoulés du droit d'asile au terme des normes d'irrecevabilité de l'ETPS étaient quasi-systématiquement menacés d'emprisonnement aux États-Unis. Mme Mustefa en avait d'ailleurs déjà fait l'objet. Il a aussi été reconnu que les conditions de détention qui leur étaient imposées n'étaient ni décentes ni respectueuses de leurs garanties procédurales. Il a également été soulevé qu'ils n'avaient pas, auprès des autorités américaines, un accès concret à un processus d'évaluation équitable de leur statut de réfugiés, ce qui, à l'encontre de la demanderesse ABC, exacerbait indûment les risques d'être expulsée dans son Salvador natal ; là où des dangers réels de mort liés au gangstérisme la guettaient.

Quant au lien de causalité, il a été démontré, à la satisfaction de la Cour, qu'il était non seulement avéré, mais également suffisant. Le Tribunal a alors conclu que la participation canadienne était, en l'espèce, « un préalable nécessaire »[4] aux atteintes commises par les autorités américaines. L'atteinte était aussi la conséquence prévisible de cette participation. Au soutien de sa décision, le juge expliquait que les agents des services frontaliers canadiens faisaient du Canada un acteur actif de l'atteinte puisque ces derniers « inform[aient] les autorités américaines que les demandeurs d'asile au titre de l'ETPS [étaient] renvoyés aux États-Unis »[5] et qu'ils « particip[aient] au retour physique des demandeurs entre les mains des autorités américaines »[6].

Ayant reconnu l'existence de ces atteintes, il s'agissait ensuite pour la Cour de déterminer si les effets préjudiciables imputés aux dispositions contestées pouvaient être raisonnablement justifiés par l'objet de leur loi. Il a, dans un premier temps, été établi que l'objet de cette loi était d'assurer un partage équitable des responsabilités dans l'évaluation des demandes d'asile entre le Canada et les États respectueux des Conventions sur les réfugiés et contre la torture. Il a également été allégué, par la partie défenderesse, que les dispositions contestées avaient pour but de garantir la viabilité administrative du régime de protection des réfugiés au Canada, notamment, en évitant l'engorgement de son système. Il a néanmoins été conclu que ces dispositions ont eu une portée excessive et disproportionnée, telle qu'elles ne puissent entretenir un lien raisonnable avec l'objet de la LIPR. Selon la Cour, il était, effectivement, impossible de justifier l'emprisonnement, les menaces à la sécurité des demandeurs, ainsi que l'accroissement des risques pour ces derniers de se voir refoulés sans qu'ils bénéficient d'une évaluation équitable de leur statut, par le partage des responsabilités relatives au droit d'asile et par l'efficacité administrative.

Finalement, le partie défenderesse n'a pu, à la satisfaction de la Cour, s'acquitter du fardeau de preuve exigé pour faire valoir l'exception de l'article premier de la Charte. Elle n'a effectivement pu démontrer ni le caractère réel et urgent des objectifs, ni les bénéfices visés par l'alinéa 101 (1) e) de la LIPR et l'article 159.3 du RIPR, qui puissent contrebalancer, de façon proportionnelle, les effets néfastes et plus que minimaux qu'ils ont eus sur les demandeurs.


Conclusion

Le Tribunal a accueilli le contrôle judiciaire des demandeurs et déclaré l'alinéa 101 (1) e) de la LIPR et l'article 159.3 du RIPR inopérants. Il a ensuite suspendu cette décision pour une période de six mois, à savoir jusqu'au 22 janvier 2021, afin de permettre au législateur d'y répondre. Il a, finalement, certifié les questions posées dans la présente décision puisqu'elles soulèvent une question grave, de portée générale et, donc, susceptible de faire l'objet d'un appel. C'est, d'ailleurs, l'avenue qu'ont privilégiés Le Ministre de l'Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté et le Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile. Ils ont effectivement fait appel de la décision devant la Cour d'appel fédérale et y ont déposé une demande afin que soit suspendue la déclaration du caractère inopérant des dispositions concernées jusqu'à ce qu'un jugement final en appel et en appel-incident soit déterminé[7]. Cette demande a été accueillie, le 26 octobre dernier.


Le texte intégral de la décision est disponible ici.


Autres références :

Canada c. Conseil canadien pour les réfugiés, 2008 CAF 229.

Minister of Citizenship and Immigration c. Canadian Council for Refugees, 2020 FCA 181.



[1]Conseil canadien pour les réfugiés c. Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, 2020 CR 770, au para.59.

[2]Ibid., au para. 76.

[3]Ibid.

[4]Ibid., au para. 100.

[5]Ibid., au para. 101.

[6]Ibid.

[7] Minister of Citizenship and Immigration c. Canadian Council for Refugees, 2020 FCA 181.

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