La loi 21, va-t-elle faire basculer le paysage québécois ?

Par Nadim Paul Fares, Avocat et Sirine Jarweh, Étudiante

La Loi 21, officiellement la Loi sur la laïcité de l’État[1], est une loi adoptée en 2019 par le gouvernement du Québec, fruit du premier mandat de la Coalition Avenir Québec (CAQ). La loi a comme objet, selon son préambule, d’affirmer la laïcité de l’État québécois en l’inscrivant dans l’ordre juridique, en assurant l’impartialité des institutions et en établissant un devoir de réserve religieuse pour certaines fonctions publiques, tout en équilibrant les droits collectifs et les libertés individuelles. Celle-ci comporte des dispositions qui interdit les employés de l’État (tel que les juges, les policiers, les enseignants, etc.) de porter des signes religieux dans l’exercice de leur fonction. Ainsi, le débat autour de la Loi 21 reste très polarisant au Québec et au Canada. Certains sont d’avis que la Loi 21 est une mesure cruciale pour créer une fausse claire entre l’État et la religion, et donc protéger la laïcité de l’État. D’autres critiquent la loi et l’impact qu’elle a sur les minorités religieuses.

En octobre 2019, la Commission scolaire English-Montréal (CSEM) a mis en cause la constitutionnalité de la Loi 21 devant la Cour supérieure du Québec : elle est d’avis qu’elle contrevient à la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour supérieure a examiné l’affaire[2] et estime que celle-ci porte atteinte aux droits des minorités linguistiques. Étant donné que la Loi 21 exclut des membres des minorités religieuses, et indirectement linguistiques, de certaines fonctions publiques (enseignants, procureurs, etc.) en raison de leur foi. La Cour a été saisie d’une demande de sursis, et donc ne pouvait se prononcer sur le fond. Elle devait donc uniquement déterminer s’il fallait suspendre provisoirement certaines dispositions de la Loi 21, en attendant un jugement final. La Cour a donc maintenu la majorité des dispositions, y compris les dispositions contestées, parce qu’elle estime qu’il est prématuré de les suspendre, malgré les inquiétudes soulevées par les minorités. En effet, les critères d’une injonction interlocutoire n’étaient pas tous remplis – notamment les critères du préjudice irréparable[3] et de la prépondérance des inconvénients[4]. Le préjudice invoqué était jugé hypothétique ou encore trop général, et la Cour considère que le préjudice n’est pas suffisant pour justifier une suspension immédiate. De plus, le tribunal a considéré qu’il était prématuré de suspendre une loi adoptée démocratiquement, surtout qu’elle invoquait la clause dérogatoire, laquelle peut mettre temporairement en veilleuse certains droits garantis par la Charte. En ce qui concerne la question sérieuse à juger sur le partage des compétences et la structure constitutionnelle[5], le tribunal nuance que certains arguments sont plus faibles que d’autres, mais, dans l’ensemble, il y a effectivement des questions sérieuses à juger.

La Cour a donc maintenu la majorité des dispositions, mais a suspendu certains articles relatifs aux commissions scolaires anglophones et les élus de l’Assemblée nationale. En effet, les dispositions touchant les commissions scolaires portaient atteinte à l’article 23 de la Charte, qui ne peut être dérogé par la clause 33. En ce qui concerne l’interdiction imposée aux élus de l’Assemblée, celle-ci est jugée incompatible avec le droit démocratique de se présenter et de siéger en tant qu’élu sans justification suffisante. Ce jugement s’est rendu à la Cour d’appel du Québec, qui a conclu à la constitutionnalité de la Loi. Cependant, la Cour a décidé de rétablir l’application de la loi aux commissions scolaires anglophones. Contrairement au juge de première instance, elle a conclu que la Loi 21 ne dérogeait pas à l’art. 23. La Cour d’appel était de l’opinion que son adoption respectait le cadre constitutionnel et que l’invocation de la clause dérogatoire empêchait toute contestation fondée sur les droits garantis par la Charte canadienne. Bien que la juge en chef, Duval Hesler, ait proposé une suspension partielle[6], la majorité des juges ont estimé qu’il ne s’agissait pas d’un cas manifeste d’inconstitutionnalité et ont rejeté l’appel[7]. Présentement, la Cour suprême du Canada a accepté le 23 janvier 2025 d’entendre la contestation de la décision de la Cour d’appel.

Le gouvernement provincial a eu recours à la clause dérogatoire[8] de la Charte canadienne des droits et libertés, connue sous la « clause de souveraineté parlementaire ». Cet article permet au Parlement fédéral ou à une assemblée législative provinciale d’adopter une loi qui déroge à certains articles de la Charte, dont l’article 2 et les articles 7 à 15 de la Constitution. La clause dérogatoire est perçue comme un outil à usage exceptionnel, pour éviter les abus du pouvoir judiciaire sur certaines décisions législatives. Dans l’arrêt Ford[9], le tribunal s’exprime sur l’article 33 :

L’article 33 établit des exigences de forme seulement et il n’y a aucune raison d’y voir la justification d’un examen au fond de la politique législative qui a donné lieu à l’exercice du pouvoir dérogatoire dans un cas donné. L’exigence d’un lien ou d’un rapport apparent entre la loi dérogatoire et les droits ou libertés garantis auxquels on veut déroger semble ouvrir la voie à un examen au fond, car il semble exiger que le législateur précise les dispositions de la loi en question qui pourraient par ailleurs porter atteinte à des droits ou à des libertés garantis spécifiés. Ce serait exiger dans ce contexte une justification prima facie suffisante de la décision d’exercer le pouvoir dérogatoire et non pas simplement une certaine expression formelle de cette décision. Rien dans les termes de l’art. 33 ne permet d’y voir une telle exigence. […]

Ainsi, la Cour suprême dans l’arrêt Ford a reconnu la légitimité de l’article 33, mais a précisé qu’il s’agissait d’un mécanisme politique qui devait être utilisé avec prudence et retenue. Cependant, les gouvernements du Québec et de l’Ontario[10] font recours à l’usage de la clause de manière plus fréquente, non seulement dans des situations exceptionnelles, mais pour des lois touchant la vie courante des citoyens. L’utilisation fréquente de la clause est donc une question controverse, vu qu’elle permet au gouvernement de restreindre certains droits fondamentaux, sans que les tribunaux puissent intervenir. Cela peut créer donc des précédents où des droits fondamentaux sont systématiquement contournés à travers l’usage de la clause dérogatoire, rendant la Charte et le rôle du pouvoir judiciaire moins efficace.

Les opinions du pays sont divergentes concernant le sujet de la Loi 21. Celle-ci a été adoptée sous le gouvernement de François Legault en 2019, qui lui avait comme but de circonscrire les « accommodements raisonnables » au Québec. Lors d’un court point de presse à Montréal, le jeudi 29 février 2024, le Premier ministre du Québec s’exprime suite à la décision de la Cour d’appel et l’a qualifié « [d’] une belle victoire pour la nation québécoise »[11]. M. François Legault affirme que :

« Le gouvernement du Québec va continuer d’utiliser la clause dérogatoire aussi longtemps qu’il va le falloir, pour que le Canada reconnaisse les choix de société de la nation québécoise. C’est non négociable. ».

Cependant, le ministre de la Justice du Canada, Arif Virani, affirme en mêlée de presse, le jeudi 23 janvier 2025, que le fédéral a l’intention d’intervenir si la jamais la cause atteint le plus haut tribunal du pays. Il déclare que cette question « n’est pas juste une question provinciale » :

« C’est une conversation nationale, où il faut être impliqué comme gouvernement du Canada, parce que, […] cette décision va avoir des implications sur les chartes […] qui vont influencer et impacter tous les Canadiens »[12].

En effet, le Procureur général du Canada a récemment informé la Cour suprême qu’il entendait plaider sur les questions constitutionnelles du dossier. Le lundi 3 mars 2025, un avis d’intention du PGC a été transmis à la Cour suprême, pour faire valoir leurs arguments dans ce dossier. Le gouvernement libéral sous Justin Trudeau n’a jamais eu l’intention de passer sous silence sa position relativement à cette affaire controversée. Toutefois, le gouvernement de Legault est d’avis que le fédéral ne doit point s’interférer dans une telle affaire. Ainsi, un bras de fer oppose le gouvernement québécois au gouvernement fédéral. Le ministre de la Justice du Québec, Simon Jolin-Barrette, réagi à la décision de l’intervention officielle d’Ottawa au dossier, et réaffirme son avis sur X[13] :

« La demande du gouvernement du PLC d’intervenir en Cour suprême sur la Loi 21 est un manque de respect et une attaque envers l’autonomie du Québec.

La laïcité est un choix collectif et légitime, porteur d’égalité et de liberté. Nous continuerons de la défendre. »

Le ministre de la Justice du Québec, accompagné du ministre de la Laïcité, Jean-François Roberge, ont qualifié une telle intervention de compromis portant atteinte à l’autorité et l’autonomie de la province. Ils affirment suite à la publication de la Cour suprême d’intervenir dans une déclaration commune sur les réseaux sociaux[14] :

« Les Québécois ont fait le choix de la laïcité ; un choix collectif et légitime qui représente l’aboutissement de décennies de débats. Il est primordial, voire vital, pour le Québec de pouvoir faire ses propres choix, des choix qui correspondent à notre histoire, à nos valeurs sociales distinctes et aux aspirations de notre nation. » Ainsi, une telle question n’est pas uniquement juridique, mais un débat politique ayant un impact au Québec et à un niveau national. L’issue de cette bataille devant la Cour suprême aura des répercussions profondes sur la gouvernance du pays ainsi que sur la place de la laïcité dans la société, particulièrement dans l’espace public. Les parties appelantes, telles que la Commission scolaire, l’Organisation mondiale sikhe du Canada, la FAE et autres reprochent à la province du Québec des atteintes graves aux droits fondamentaux, tels qu’à la liberté de religion, à l’égalité, et aux droits des minorités linguistiques. Certaines soutiennent que l’arrêt Ford ne répond pas aux enjeux actuels et qu’une clarification sur les limites de la clause dérogatoire est nécessaire, et que l’usage de la clause en l’occurrence est abusif. Cependant, le gouvernement du Québec défend la légitimité de la loi en affirmant qu’elle relève pleinement de la compétence provinciale. Il soutient que l’usage de la clause dérogatoire est valide et constitutionnel, conformément à la Charte. Ainsi, le tribunal devra raisonner avec rigueur et analyser chaque aspect de l’affaire, notamment la portée et les limites de l’usage de la clause dérogatoire, afin de trancher un litige dont l’issue pourrait redéfinir durablement l’équilibre entre les pouvoirs législatif et judiciaire. Quoi qu’il en soit, la décision finale de la Cour suprême ne manquera pas d’alimenter les tensions et d’altérer significativement les relations entre le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral. En effet, une telle intervention et participation active de la part du fédéral pourrait être perçue comme une ingérence de leur part, dans l’autonomie provinciale et dans l’exercice légitime de l’autorité parlementaire du Québec. Ce dossier risque également d’intensifier les frictions entre les branches législative et judiciaire, en réanimant le débat sur les limites du pouvoir des tribunaux à intervenir dans les choix législatifs du parlement. Les tribunaux jouent un rôle essentiel dans la protection des droits fondamentaux, même contre des décisions politiques et législatives majoritaires. Cependant, la légitimité démocratique du pouvoir législatif est remise en question vu l’intervention de la Cour. L’enjeu en espèce est particulièrement sensible, étant donné que les tribunaux sont appelés à se prononcer sur l’usage d’une disposition prévue par la Charte canadienne, qui est réservée au pouvoir parlementaire. Cette tension met en lumière l’équilibre qu’un État de droit tend à maintenir, entre la souveraineté parlementaire et la primauté de droit

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[1] Loi sur la laïcité de l’État, RLRQ, c. L-0.3.

[2] Hak c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCS 2989.

[3] Ibid. par. 90 à 126.

[4] Ibid., par. 127 à 136.

[5] Ibid., par. 58 à 89.

[6] Hak c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCA 2145, par. 5.

[7] Ibid., par. 84 à 93.

[8] Charte canadienne des droits et libertés, article 33.

[9] Ford c. Québec (Procureur général), 1988 2 R.C.S., par. 32.

[10] Le gouvernement de Doug Ford, en Ontario, y a eu recours en 2022 lors de l’adoption d’une loi pour limiter le droit de grève des travailleurs de l’éducation.

[11] Henri OUELLETE-VÉZINA, « Jugement sur la loi 21 : “Une belle victoire pour la nation québécoise”, dit Legault », La Presse, 29 février 2024, en ligne : <https://www.lapresse.ca/actualites/2024-02-29/jugement-sur-la-loi-21/une-belle-victoire-pour-la-nation-quebecoise-dit-legault.php>.

[12] Jérôme LABBÉ, « “Loi 21” en Cour suprême : Québec met Ottawa en garde », Radio-Canada, 23 janvier 2025, en ligne : <https://ici.radio-canada.ca/rci/fr/nouvelle/2134889/loi-laicite-quebec-cour-supreme-canada>.

[13] Agence QMI, « Loi sur la laïcité: Ottawa demande à la Cour suprême d’intervenir », Le Journal de Québec, 3 mars 2025, en ligne : <https://www.journaldequebec.com/2025/03/03/loi-sur-la-laicite-ottawa-interviendra-a-la-cour-supreme>.

[14] Mylène CRÊTE, Tommy CHOUINARD et Louise LEDUC, « Laïcité de l’État : La loi 21 entre les mains de la Cour suprême », La Presse, 23 janvier 2025, en ligne : <https://www.lapresse.ca/actualites/justice-et-faits-divers/2025-01-23/laicite-de-l-etat/la-loi-21-entre-les-mains-de-la-cour-supreme.php>.