09 Déc 2011

Résumé SOQUIJ de la semaine: La Cour supérieure discute des conséquences de l’incompatibilité de règlements fédéraux et provinciaux

Les décisions de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec ayant approuvé le Règlement modifiant le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet ont pour effet de plafonner le commerce interprovincial et sont déclarées inopérantes vu leur incompatibilité avec le Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation des poulets.

2011EXP-3672



















Intitulé :  Ferme Gilles Lévesque et Fils inc. c. Régie des marchés agricoles et
alimentaires du Québec, 2011 QCCS 5190 *


Juridiction :  Cour supérieure (C.S.), Montréal, 500-17-056682-100 et 500-17-058631-105



Décision de :  Juge Chantal Masse


Date :  28 septembre 2011 (jugement rectifié le 29 septembre 2011 et le 6
octobre 2011)


Références :  SOQUIJ AZ-50791533, 2011EXP-3672, J.E. 2011-2029 (59 pages). Retenu
pour publication dans le recueil [2011] R.J.Q.


+AGRICULTURE
— commercialisation — poulet — contingent — Éleveurs de volailles du Québec —
adoption du Règlement modifiant le Règlement sur la production et la mise en
marché du poulet
— Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec —
pouvoir — approbation des modifications — compatibilité — règlement fédéral —
caractère inopérant — constitutionnalité — empiétement sur la compétence
fédérale en matière de commerce interprovincial — interprétation de
l’article 4 du Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation
des poulets
— contrôle judiciaire.



ADMINISTRATIF
(DROIT) — contrôle judiciaire — cas d’application — divers — Régie des marchés
agricoles et alimentaires du Québec — révision judiciaire — pouvoir —
approbation de modifications réglementaires incompatibles avec un règlement
fédéral — norme de contrôle — décision correcte.



CONSTITUTIONNEL
(DROIT) — partage des compétences — compétence fédérale — commerce
interprovincial — Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec — approbation
du Règlement modifiant le Règlement sur la production et la mise en marché
du poulet
— caractère véritable — empiétement accessoire — caractère
inopérant des modifications — incompatibilité avec un règlement fédéral.



Requêtes en révision judiciaire de sept décisions de la Régie des
marchés agricoles et alimentaires du Québec. Accueillies en partie.



Les producteurs requérants sont détenteurs de contingents individuels
alloués par les Éleveurs de volaille du Québec (EVQ) à même les contingents
établis par les Producteurs de poulet du Canada (PPC) pour le Québec. Ceux qui
sont engagés dans le commerce interprovincial des poulets sont détenteurs de
permis délivrés par les PPC en vertu du Règlement sur l’octroi de permis
visant les poulets du Canada
. Jusqu’aux décisions rendues par la Régie qui
sont attaquées, il n’y avait aucune limite quantitative, outre celles imposées
par les contingents, au commerce interprovincial des poulets par les
producteurs détenant des permis. À l’automne 2009, les Chicken Farmers of
Ontario (CFO), l’équivalent ontarien des EVQ, ont décrété un moratoire ayant
pour effet de limiter le volume de poulets vivants de l’Ontario pouvant être
mis en marché auprès d’acheteurs du Québec, réduisant ainsi la capacité
d’approvisionnement de ceux-ci. Ce moratoire valait à l’origine pour une
période déterminée, mais il a été renouvelé de période en période et est
toujours en vigueur à ce jour. La Régie a rendu sa première décision attaquée
après avoir été saisie de différentes demandes concernant l’approbation de
modifications réglementaires par les EVQ, l’Association des abattoirs avicoles
du Québec inc. (AAQ) et l’Association des acheteurs de volaille du Québec inc.
(AAAQ). La Régie a donné suite à la proposition commune des EVQ et de l’AAQ, en
décidant d’ajouter un second alinéa à l’article 5.11 de la sentence arbitrale
tenant lieu de convention entre les EVQ et les deux associations et en
approuvant les modifications réglementaires demandées. En approuvant le Règlement
modifiant le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet
,
elle a inséré un alinéa après le premier alinéa de l’article 58.6 du Règlement
sur la production et la mise en marché du poulet
. Les modifications
empêchent les producteurs qui avaient des ententes d’approvisionnement avec des
acheteurs dont le domicile est à l’extérieur du Québec pour la période A-95,
soit la période allant du 6 décembre 2009 au 30 janvier 2010,
d’augmenter le volume de leurs ventes pour la période A-97 (sous réserve de la
question du pourcentage d’utilisation des quotas), soit la période allant du
28 mars 2010 au 22 mai 2010, et interdisent aux producteurs qui
n’avaient aucune entente d’approvisionnement pour la période A-95 de convenir
de vendre à un acheteur à l’extérieur du Québec pour la période A-97. Le
18 janvier 2010, les CFO ont décidé de maintenir leur moratoire pour la
période A-98 et, le lendemain, un décret ayant notamment pour effet d’empêcher
les abattoirs du Québec de s’approvisionner en poulets de cette province a été
pris au Nouveau-Brunswick. Les EVQ ont refusé d’approuver les ententes
d’approvisionnement qui avaient été signées pour la période A-98 et qui
n’entraient pas dans les limites posées par les modifications approuvées dans
la première décision attaquée. La Régie a prolongé le plafonnement des ventes à
l’extérieur du Québec pour les périodes A-101 à A-108, soit jusqu’au
28 janvier 2012. Les producteurs requérants demandent que soient cassées
et annulées les décisions établissant un plafonnement des ventes à l’extérieur
du Québec pour les périodes A-98 à A-108. Ils invoquent essentiellement les
mêmes motifs que devant la Régie quant à l’absence de pouvoir des EVQ et au
caractère inconstitutionnel des modifications réglementaires approuvées par la
Régie. Ils affirment que la Régie n’a pas respecté la législation en vigueur en
approuvant ces modifications ni l’Accord fédéral-provincial relatif à la
mise en place d’un système global de la commercialisation du poulet
mis en
place en 2001 pour modifier ou remplacer l’accord fédéral-provincial de 1978.



Décision

La question de savoir si les Éleveurs ont le pouvoir d’adopter les
modifications réglementaires qui ont été approuvées par la Régie commande
l’application de la norme de la décision correcte puisqu’il s’agit d’une question
de compétence stricto sensu. La question de la compatibilité de ces
modifications avec le Règlement canadien sur le contingentement de la
commercialisation des poulets
(le règlement fédéral) emporte l’application
de cette même norme. Les PPC ont déterminé, dans l’Ordonnance visant la
délégation de pouvoirs par l’office appelé Les Producteurs de poulet du Canada

(la délégation), les limites dans lesquelles les offices provinciaux, dont les
EVQ, peuvent exercer les fonctions d’allouer et d’administrer les contingents
fédéraux qui leur sont délégués, et ce, tel qu’il est notamment prévu à
l’article 9 de la Proclamation visant les Producteurs de poulet du
Canada
. Ainsi, ces fonctions doivent être exercées «conformément» au
règlement fédéral, et ce, tel qu’il est prévu à l’article 2 (1) de la
délégation. L’article 3 de la délégation pose également des limites en
prévoyant que si, dans l’exercice des fonctions qui lui sont déléguées et quant
aux questions dont la liste figure dans cette disposition, l’office provincial
applique les ordonnances, règlements et règles de la province, il ne peut le
faire que dans la mesure où ceux-ci sont compatibles avec le règlement fédéral.
La liste se trouvant à l’article 3 b) de la délégation fait état du
droit à un contingent fédéral, des facteurs qui servent à le fixer, de son
augmentation ou sa réduction, de sa répartition entre les producteurs, de son
utilisation et des ententes de commercialisation avec les transformateurs. Les
mis en cause prétendent que les articles 4 b) et 4 c)
du règlement fédéral donnaient aux EVQ la latitude d’adopter les modifications
réglementaires approuvées par la Régie. Or, ni l’une ni l’autre de ces
dispositions n’ont cette portée. L’article 4 ne détermine que les
conditions d’admissibilité à un contingent fédéral. Il ne peut être interprété
comme permettant implicitement aux EVQ de modifier la teneur de
l’article 5, qui établit la quantité de poulets qu’un producteur
admissible est autorisé à commercialiser au titre d’un contingent fédéral. Il faut
interpréter les deux dispositions de façon à les concilier tout en leur donnant
effet. L’article 4 b) pose une difficulté d’interprétation en
raison de la différence entre le libellé des versions française et anglaise. La
version française établit comme condition d’admissibilité que le producteur se
conforme aux ordonnances, règlements et règles de l’office provincial, sans
autre précision, tandis que la version anglaise ajoute «in connection with that
provincial quota». Le test applicable à la recherche du sens commun des deux
versions favorise le sens le plus restreint, soit celui de la version anglaise.
Étant donné que l’article 1 du règlement fédéral définit le contingent
provincial comme le nombre de kilogrammes de poulet qu’un producteur est autorisé
à commercialiser sur le marché intraprovincial, seuls les ordonnances,
règlements et règles concernant ce contingent devraient être respectées par un
producteur afin qu’il soit admissible à un contingent fédéral suivant l’article
b). En l’espèce, les modifications réglementaires approuvées ne
sont en rien relatives au contingent provincial puisqu’elles portent
strictement sur le contingent fédéral. Il n’est donc pas nécessaire de les
respecter, en vertu de l’article 4 b) du règlement fédéral, pour
être admissible à un contingent fédéral. Le sens commun aux deux versions
correspond également à l’intention du législateur. C’est plutôt l’article
c) qui, en renvoyant à l’article 3 d), porte sur les
règles que les EVQ peuvent appliquer en ce qui concerne le contingent fédéral.
Il s’agit des règles que l’office provincial est autorisé par les PPC à
appliquer au nom de ceux-ci dans la fonction qui consiste à attribuer et
administrer les contingents fédéraux en vertu d’une délégation de pouvoirs
suivant l’article 22 (3) de la Loi sur les offices des produits
agricoles
. En renvoyant ainsi à la délégation, cette disposition réitère
les limites qui y sont prévues et les contraintes de fond auxquelles elle
renvoie. Pour que l’on puisse considérer que la délégation habilitait les EVQ à
adopter et à appliquer les modifications réglementaires approuvées, lesquelles
visent strictement le contingent fédéral, il aurait fallu que celles-ci soient
compatibles avec le règlement fédéral. Or, les modifications approuvées en l’espèce
ont pour effet d’empêcher les producteurs qui avaient des ententes
d’approvisionnement avec des acheteurs dont le domicile est à l’extérieur du
Québec pour la période A-95 d’augmenter le volume de leurs ventes à l’extérieur
du Québec et d’interdire aux producteurs qui n’avaient aucune entente
d’approvisionnement pour cette période de convenir de vendre à un acheteur à
l’extérieur du Québec, et ce, jusqu’au 28 janvier 2012. L’article 5
du règlement fédéral prévoit qu’un producteur est autorisé à commercialiser sur
les marchés interprovincial ou d’exportation tout le contingent provincial
qu’il n’a pas commercialisé sur le marché intraprovincial. La commercialisation
comprend notamment la vente. Ainsi, les règlements approuvés contredisent
directement le règlement fédéral; ils interdisent ce que celui-ci autorise, ce
qui correspond à la notion de «conflit véritable». La délégation ne peut être
interprétée comme autorisant les EVQ à adopter les modifications réglementaires
incompatibles avec le règlement fédéral qu’elle a soumises à la Régie pour
approbation. Rien dans l’article 93 de Loi sur la mise en marché des
produits agricoles, alimentaires et de la pêche
n’exige que les EVQ
maintiennent au même niveau les contingents de production et les contingents
pour la vente sur le marché extraprovincial. Au contraire, ils peuvent
contingenter la production et la mise en marché, y compris la vente, en les
assujettissant aux conditions, restrictions et prohibitions qu’ils déterminent.
Les restrictions et prohibitions qui résultent des modifications réglementaires
approuvées par la Régie sont à première vue permises en vertu de l’article 93
de la loi, et ce, malgré les effets disparates qu’elles entraînent sur les
producteurs quant à la vente de leurs produits sur le marché extraprovincial.
Les modifications réglementaires approuvées par la Régie empiètent sur la
compétence fédérale en matière de commerce interprovincial en limitant celui-ci
pour certains producteurs et en le prohibant pour d’autres. Rien ne permet de
croire que l’objet des modifications, soit la protection d’une certaine
capacité d’approvisionnement pour les acheteurs du Québec dans le but de
favoriser une mise en marché efficace et ordonnée, ne serait qu’un prétexte et
que le véritable but des modifications serait la réglementation du commerce
interprovincial. L’objet des modifications est donc intraprovincial. L’effet
direct des modifications est cependant de plafonner le commerce interprovincial
pendant la durée des négociations entre le Québec et l’Ontario. Leur effet
pratique est que l’offre additionnelle qui aurait pu être dirigée vers des
acheteurs à l’extérieur du Québec demeurera disponible pendant cette période
pour les acheteurs du Québec. La nature de la mesure, soit le plafonnement plutôt
que l’interdiction pure et simple, la durée temporaire de celle-ci, bien
qu’elle soit encore indéterminée, et la preuve produite quant au caractère peu
substantiel de ses répercussions sont des éléments qui militent en faveur de sa
constitutionnalité. Il n’est pas possible de conclure que le caractère
véritable des modifications approuvées passe outre à l’empiétement accessoire
permis en droit constitutionnel. Ce qui domine est un but lié à la compétence
provinciale en matière d’ouvrages et d’entreprises de nature locale, et les
effets des modifications ne sont pas si graves qu’il faille conclure que
l’objet véritable de ces mesures était le commerce interprovincial et
d’exportation. Toutefois, un règlement valide sur le plan du partage des
pouvoirs parce qu’il n’empiète qu’accessoirement sur une compétence fédérale
peut néanmoins être inopérant en raison de incompatibilité avec une loi ou un
règlement fédéral, ce qui est le cas en l’espèce. Le règlement fédéral
validement adopté en vertu de l’article 91 paragraphe 2 de la Loi
constitutionnelle de 1867
est prépondérant sur toute mesure provinciale
incompatible. Les décisions de la Régie ayant approuvé les modifications
réglementaires doivent être déclarées inopérantes vu leur incompatibilité avec
le règlement fédéral.



Suivi :  

Requête pour permission d’appeler déférée à
la formation de la Cour qui entendra l’appel (C.A., 2011-11-01),
500-09-022107-114, 2011 QCCA 2020, SOQUIJ AZ-50800238.

Requête pour permission d’appeler déférée à la
formation de la Cour qui entendra l’appel (C.A., 2011-11-01),
500-09-022109-110, 2011 QCCA 2022, SOQUIJ AZ-50800240.

Requête pour permission d’appeler déférée à
la formation de la Cour qui entendra l’appel (C.A., 2011-11-01),
500-09-022087-118, 2011 QCCA 2018, SOQUIJ AZ-50800236.

Requête pour permission d’appeler déférée à la
formation de la Cour qui entendra l’appel (C.A., 2011-11-03),
500-09-022123-111, 2011 QCCA 2029, SOQUIJ AZ-50801342.

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