Logement social : la portée des engagements antérieurs

Par Katherine Gervais, Avocate

Introduction

Dans Développements Bois Franc inc. c. Ville de Montréal, 2026 QCCA 1116, la Cour d’appel du Québec accueille, à la majorité, l’appel de promoteurs immobiliers qui contestaient l’application du Règlement visant à améliorer l’offre en matière de logement social, abordable et familial (Règlement 20-041) de la Ville de Montréal à une phase de leur projet de développement résidentiel Bois-Franc. L’arrêt répond à une question concrète : un engagement négocié avec une municipalité avant l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement municipal peut-il soustraire le projet à de nouvelles contributions? La majorité répond par l’affirmative, après avoir interprété la disposition transitoire du règlement et l’entente intervenue entre les parties.

Contexte

En 2013, les appelantes négocient avec l’arrondissement de Saint-Laurent des modifications aux règlements de zonage et de lotissement applicables aux phases 3A3 modifiée et 4 du projet résidentiel Bois-Franc. Ces négociations mènent à des engagements relatifs à la Stratégie d’inclusion de logements abordables dans les nouveaux projets résidentiels de la Ville de Montréal.

L’entente prévoit que le calcul des obligations en matière de logement social et abordable repose sur un « secteur visé », correspondant à la phase 4. Elle permet toutefois aux promoteurs de répartir les unités de logement abordable dans une « zone de référence » comprenant les phases 3A3 modifiée et 4. À première vue, ces clauses peuvent porter à confusion quant à savoir si l’entente vise à la fois les phases 3A3 modifiée et 4 du projet de développement ou sa phase 4 uniquement.

Huit ans plus tard, la Ville adopte le Règlement 20-041. Ce règlement exige, pour certains projets résidentiels, une entente visant l’amélioration de l’offre de logement social, abordable et familial avant la délivrance d’un permis de construction. Son article 33 prévoit toutefois une exception transitoire pour les projets faisant l’objet d’un engagement pris en faveur de la Ville avant le 17 juin 2019. Pour un projet comprenant plusieurs phases, l’exemption s’applique par phase dans la mesure où cette dernière est réalisée sur l’emplacement visé par un engagement.

Au moment de délivrer les permis relatifs à la phase 3A3 modifiée, la Ville considère que cette exception ne s’applique pas et que l’entente conclue avec les appelantes avant l’entrée en vigueur du Règlement vise la phase 4 du projet uniquement. Les appelantes versent donc sous protêt des contributions totalisant plus de 1,5 M$ en lien avec les lots de la phase 3A3 modifiée, puis réclament notamment leur remboursement au motif que l’entente conclue avec la Ville vise par ailleurs la phase 3A3 modifiée de leur projet et, par conséquent, que le Règlement 20-041 ne s’applique pas non plus à cette phase du projet.

Décision

La Cour supérieure avait rejeté le recours des promoteurs. À son avis, seule la phase 4 faisait l’objet de l’engagement antérieur, puisque sa superficie avait servi à calculer la contribution convenue en 2013.

Pour la majorité de la Cour d’appel, cette approche confond la portée de l’engagement avec la méthode retenue pour calculer la contribution. La juge de première instance ajoute ainsi à l’article 33 du Règlement 20-041 une exigence qui ne s’y trouve pas : que l’ensemble de la superficie du projet ait servi de base au calcul de la contribution antérieure. Or, l’objectif de cette disposition transitoire est aussi d’éviter qu’un projet déjà visé par un engagement fasse l’objet d’une nouvelle contribution :

La Cour conclut ensuite que l’entente de 2013 est ambiguë quant aux phases visées. La juge de première instance devait donc rechercher la commune intention des parties, conformément à l’article 1426 du Code civil du Québec, en tenant compte notamment de la nature du contrat et des circonstances de sa conclusion.

La preuve contextuelle démontre que les négociations portaient sur les deux phases du projet et que les parties entendaient les assujettir à la Stratégie d’inclusion. La phase 3A3 modifiée était donc réalisée sur l’emplacement visé par les engagements de 2013 et bénéficiait de l’exception transitoire prévue au règlement.

La Cour accueille l’appel, infirme le jugement de première instance et ordonne à la Ville de rembourser les contributions payées sous protêt.

Le juge Bachand est dissident. À son avis, la Cour devait faire preuve de retenue à l’égard de l’interprétation contractuelle retenue en première instance. Selon lui, les engagements visaient expressément le secteur correspondant à la phase 4. Le fait que l‘entente permettait de répartir des unités de logement abordable dans la phase 3A3 modifiée ne suffisait pas à étendre à cette phase l’engagement distinct relatif au logement social.

Le juge Bachand souligne également que l’engagement souscrit visait environ 144 unités de logement social, soit 12 % des 1 200 unités prévues à la phase 4, et non les quelque 2 360 unités envisagées pour les deux phases. Pour la dissidence, les appelantes n’avaient donc pas démontré une erreur manifeste et déterminante justifiant l’intervention de la Cour d’appel.

Commentaire

Depuis 2017, les modifications apportées à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (RLRQ, c. -19.1) confèrent aux municipalités de nouveaux pouvoirs règlementaires pour favoriser l’offre de logements sociaux, abordables ou familiaux à leur population. Ces règlements municipaux peuvent conditionner la délivrance d’un permis de construction à la conclusion d’une entente avec le promoteur pour financer l’offre de logements sociaux et abordables sur le territoire municipal. Cet arrêt intéressera en particulier les praticiens appelés à intervenir dans des projets immobiliers échelonnés sur plusieurs années. Lorsqu’une entente conclue avec une municipalité interagit avec un régime réglementaire adopté par la suite, l’analyse ne peut pas s’arrêter au calcul financier ou à une clause isolée. La rédaction de l’entente, son contexte de négociation et l’intention commune des parties peuvent tous déterminer la portée des droits acquis ou des exemptions invoqués.

Sur le plan pratique, l’arrêt rappelle l’importance de circonscrire avec précision, dès la négociation, les phases, les lots et l’emplacement visés par les engagements municipaux. Une distinction entre le territoire servant au calcul d’une contribution et celui où les obligations peuvent être exécutées peut devenir déterminante plusieurs années plus tard. La preuve des échanges précontractuels et des circonstances de l’entente devrait donc être conservée avec soin, particulièrement lorsque le projet doit se réaliser par étapes.

La dissidence rappelle toutefois que cet exercice demeure fortement tributaire du texte de l’entente et de la norme d’intervention applicable en appel. L’arrêt ne dispense pas les promoteurs ou les municipalités d’une rédaction rigoureuse : il confirme plutôt que l’effet d’un engagement antérieur doit être évalué à la lumière de l’ensemble du dossier ainsi que de la portée des dispositions transitoires prévues dans le règlement municipal adopté par la suite.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.