par
François-Xavier Robert
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06 Sep 2012

Quand pouvoir veut dire devoir

Par François-Xavier Robert, Ordre des agronomes du Québec

Par François-Xavier Robert
Ordre des agronomes du Québec

Le verbe « pouvoir » traduit
généralement l’idée d’une faculté, d’une possibilité, tandis que le verbe « devoir »
réfère à une obligation. Les tribunaux tiennent généralement compte de cette
réalité linguistique dans l’interprétation de la loi. Par contre, parfois, les
magistrats préféreront faire abstraction des mots, lorsqu’ils estiment que
ceux-ci ne traduisent pas adéquatement l’intention du législateur, comme on
peut le constater en lisant l’arrêt Québec
(Procureur général)
c. Bérubé,
2012 QCCA 1496.

 

Mise en contexte

Les faits de la décision ne présentent
pas d’importance particulière pour les fins du présent billet. Il suffit de
dire que le Procureur général du Québec demandait à la Cour supérieure
d’émettre une ordonnance de délaissement d’un terrain occupé par l’intimé.

L’affaire met en cause les articles
suivants de la Loi sur les terres du
domaine de l’État
(L.R.Q., c. T-8.1, ci-après « LTDÉ ») :

« 60.  Le ministre ou l’organisme public qui a
l’autorité sur une terre peut, par requête signifiée à toute personne qui
occupe sans droit une terre, demander à un juge de la Cour supérieure un ordre
dans la forme d’un bref de possession.

61. Sur preuve satisfaisante que
telle personne est injustement en possession d’une terre, le juge peut
ordonner à la personne de délaisser la terre et d’en livrer la possession au
ministre ou à l’organisme public. De plus, le juge peut ordonner la remise en
état des lieux et, à défaut, autoriser le ministre ou l’organisme public qui a
l’autorité sur cette terre à faire effectuer les travaux requis aux frais de
l’intimé.

Cette ordonnance a le même effet qu’un bref
de possession et elle est exécutée de la même manière qu’un bref sur action en
éviction ou action possessoire.

Le dixième jour suivant la date où le
jugement devient exécutoire, tous les biens qui font l’objet du jugement sont
dévolus, sans indemnité et en pleine propriété, au domaine de l’État. Ce
ministre ou cet organisme public peut renoncer à cette dévolution aux
conditions qu’il détermine. »

Décision de première
instance

En première instance, le juge
interprète l’article 61 LTDÉ comme lui octroyant une discrétion quant à
l’émission d’une ordonnance.

À cet effet, il fait un parallèle
entre l’article 61 LTDÉ et l’article 227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (L.R.Q., c. A-19.1), lequel
comprend le mot « peut » et a été interprété par la jurisprudence
comme octroyant une discrétion au tribunal dans l’émission d’une ordonnance
pour cesser un usage dérogatoire à un règlement d’urbanisme.

La Cour supérieure s’appuie également sur une modification
apportée à la LTDÉ il y a 25 ans qui a remplacé le mot « doit » par
« peut ».

Pour ces raisons, le juge de première instance refuse d’émettre
l’ordonnance demandée par le Procureur général du Québec.

Arrêt

La Cour d’appel rappelle que l’article
51 de la Loi d’interprétation
(L.R.Q., c. I-16) pourrait effectivement appuyer le raisonnement du juge de
première instance. Cet article se lit ainsi :

« 51. Chaque fois qu’il est prescrit qu’une chose sera faite ou
doit être faite, l’obligation de l’accomplir est absolue; mais s’il est dit
qu’une chose «pourra» ou «peut» être faite, il est facultatif de l’accomplir ou
non. »

Par contre, référant ici à l’article 1
de cette loi et à la doctrine, la Cour d’appel met un bémol au principe établi
à l’article 51 précité. En raison du contexte ou de l’objet de la loi, il peut
arriver qu’il faille interpréter un pouvoir comme étant assorti d’un devoir d’exercer
ce dernier :

« [72]  Or, je suis d’avis que
l’article 61 LTDÉ, considéré dans le contexte plus général de la loi,
en tenant compte de ses objectifs, renverse cette présomption et ne permet
pas de croire en l’existence d’un pouvoir discrétionnaire.

[…]

[74]   En droit administratif, la
jurisprudence retient trois situations où le verbe « peut » signifie
parfois « doit ».

[75]  Selon la première, lorsque les termes sont
attributifs de compétence judiciaire ou quasi judiciaire, le mot
« peut » demeure contraignant et indiquera parfois une obligation.
Par exemple, l’organisme qui « peut » procéder à une révision
judiciaire aura le devoir de procéder à la révision, lorsque requis.

[76] La deuxième vise les cas où le pouvoir est attribué en vue
d’assurer la mise en œuvre d’un droit. Dans ces cas, la loi est contraignante,
puisque, «[l]orsqu’une personne qui réunit les conditions que la loi prescrit
pour la jouissance du droit se présente devant la personne ou l’organisme
chargés de le sanctionner, ceux-ci n’auraient pas de discrétion à exercer car
la loi a conféré un droit strict dont le titulaire du pouvoir ne peut que
constater l’existence ou l’absence ».

[77]   Dans la troisième, l’on peut déduire
« le caractère impératif du mot « peut » du contexte, de
l’historique législatif, de la finalité de la loi ou d’une considération des
effets néfastes que produirait une discrétion, effets que le législateur est
réputé vouloir éviter […] ». Par exemple, dans R. c. Johnson, la
Cour suprême rappelle que le caractère impératif du terme « peut »
« s’infère de l’objet et de l’esprit de la Loi ou d’autres facteurs
contextuels ». » (références omises)

Pour la Cour d’appel, l’article 61 LTDÉ remplit ces trois
critères et elle lui attribut un caractère impératif.

Plus précisément, le tribunal de seconde instance réfère au
mandat du Ministère des Ressources naturelles et de la Faune dont la loi constitutive
prévoit que ce dernier veille à l’intégrité du territoire québécois et exerce à
l’égard des terres du domaine du public les pouvoirs du droit de propriété. La
cour précise que de refuser d’émettre l’ordonnance demandée serait l’équivalent
d’une révision judiciaire du pouvoir discrétionnaire du ministre de refuser de
louer un terrain de l’État.

Finalement, la Cour d’appel indique que le refus d’émettre une
ordonnance de délaissement d’une terre de l’État reviendrait à priver l’État de
son droit de propriété et l’empêcherait de réaliser son obligation de protéger
le territoire du Québec.

Par contre, la Cour d’appel conclut différemment en ce qui
concerne le « peut » contenu dans la seconde phrase de l’article 61
al. 1 :

« [91] La possibilité que la Cour supérieure
refuse cette demande n’est pas en contradiction avec les objectifs de la Loi
et le mandat du ministre d’agir comme propriétaire des terres du domaine
public. Il peut très bien en reprendre possession, tout en conservant la
responsabilité de le remettre en état, s’il le désire. Je suis donc d’avis que
rien dans la Loi ou les principes jurisprudentiels ne permet de croire
que le terme « peut » est contraignant à cette étape du processus. La
Cour supérieure conserve alors sa discrétion, sans quoi la gestion négligente
du dossier par l’État et les délais astronomiques que cela peut avoir causés,
comme c’est le cas ici, risqueraient d’engendrer des coûts exorbitants pour la
remise en état, coûts que, dans certains cas, il serait injuste d’imposer à
l’occupant.

[92] En somme, à cette étape, après avoir ordonné le délaissement, le
juge en établit les modalités, ce qui exige de tenir compte des circonstances
et ce qui requiert par conséquent l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. »

En terminant, sur ce point, la Cour d’appel considère qu’il est
peu utile de faire une analogie avec la Loi
sur l’aménagement et l’urbanisme
, puisque son un objet et ses fins
diffèrent de ceux de la LTDÉ.

La Cour d’appel accueille donc l’appel
du Procureur général du Québec et émet une ordonnance enjoignant à l’intimé de
délaisser le terrain occupé.

Le texte intégral est disponible ici.

 

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