Retour sur la préclusion promissoire et les règlements de zonage

Par Francis Hemmings, Hemmings avocat inc.

Par Francis Hemmings
Hemmings avocat inc.
Dans l’arrêt Transport de conteneurs Garfield Inc. c. Ville de Montréal (« Ville »), 2015 QCCA 120, la Cour d’appel se penche sur une déclaration de culpabilité à trois infractions règlementaires municipales. Au-delà de l’interprétation des règlements pertinents, l’intérêt de l’arrêt réside dans les principes d’interprétations utilisés par la Cour d’appel et dans le retour sur la notion de préclusion promissoire.

Contexte

Dans cette affaire, la compagnie Transport de conteneurs Garfield Inc. («Garfield ») entrepose des conteneurs sur un terrain. La Ville de Montréal (« Ville ») estime que l’entreposage de conteneurs contrevient à la règlementation municipale. La Ville estime que la hauteur maximale permise d’entreposage était de 12 pieds, avant l’entrée en vigueur d’une nouvelle règlementation. Toujours selon la Ville, cette ancienne limite constitue le fondement de droits acquis aujourd’hui.
Quant à Garfield, elle estime qu’elle a des droits acquis lui permettant d’entreposer des conteneurs, dont l’empilement dépasse 12 pieds. En bref, Garfield avait-elle le droit d’entreposer sur son terrain des conteneurs à une hauteur supérieure à 12 pieds avant l’entrée en vigueur de la nouvelle règlementation, ce qui lui ferait bénéficier de droits acquis?
Décision
Avant d’analyser l’argument de la préclusion promissoire, la Cour d’appel analyse la portée des règlements en question. La Cour d’appel commence par affirmer que les règlements de zonage ne doivent plus être interprétés de manière restrictive, et ce, en raison du principe d’interprétation moderne d’Elmer Driedger (même en matière pénale) :

« 1re question : les règlements municipaux interdisent-ils l’entreposage des conteneurs tel que décrit dans les admissions?

[19] Contrairement à ce que plaident les appelantes, un règlement municipal ne doit plus être interprété de façon restrictive. Les règlements de zonage, quoiqu’ils limitent le droit de propriété et peuvent créer des infractions pénales, doivent être interprétés comme tout autre texte législatif, selon la méthode d’interprétation moderne préconisée par Elmer Driedger et reconnue clairement par les tribunaux canadiens : « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global et suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur ». » [Nos soulignements; référence omise]

Subsidiairement, l’importance de restreindre le droit de propriété au bénéfice de la collectivité, notamment pour protéger la qualité de vie des citoyens et l’environnement, milite en faveur d’une interprétation non restrictive des règlements de zonage:

« [20] D’ailleurs, depuis l’arrêt Mascouche (Ville de) c. Thiffault, l’interprétation restrictive des règlements municipaux a été écartée par la Cour pour des raisons bien expliquées par le juge Forget :

À l’époque du libéralisme économique du 19e siècle, le droit de propriété était conçu comme un droit absolu.

Les choses ont bien évolué depuis: les notions d’intérêt commun, de développement harmonieux, de qualité de la vie et d’environnement – alors inconnues – sont maintenant au centre des préoccupations des citoyens et font l’objet d’une abondante législation et réglementation publique.

[21] Aujourd’hui, encore plus qu’il y a quelques décennies, le législateur reconnaît la nécessité de restreindre le droit de propriété au bénéfice de la collectivité, que ce soit en matière municipale ou environnementale. L’augmentation de la densité des activités humaines et de la population fait en sorte qu’un retour en arrière est impensable. Ainsi, l’arrêt Cité de Sherbrooke c. King, cité par les appelantes et rendu il y a plusieurs décennies, doit être lu dans cette nouvelle perspective. » [références omises]

Au final, la Cour d’appel établit que l’empilement de conteneurs constitue une contravention au nouveau règlement municipal. Mais la compagnie Garfield a-t-elle des droits acquis lui permettant d’entreposer des conteneurs jusqu’à une hauteur de 12 pieds? Le règlement protège les droits acquis des usages dérogatoires à l’entrée en vigueur, pourvu que l’usage ait été effectué conformément aux règlements antérieurs. Après avoir cité les règlements pertinents, la Cour d’appel en vient à la conclusion que la compagnie Garfield avait un droit d’entreposage sur son terrain jusqu’à une hauteur de 12 pieds seulement.

Mais, est-ce que la tolérance par la Ville pendant plus d’une dizaine d’années de comportements dérogatoires constitue une exception à l’application des règlements? La compagnie Garfield peut-elle profiter de la doctrine de la « préclusion promissoire » pour éviter une condamnation?

Dans la décision Immeubles Jacques Robitaille inc. c. Québec (Ville), [2014] 1 R.C.S. 784, la Cour suprême explique ce qu’est une « préclusion promissoire ». Au paragraphe 27, la « préclusion promissoire » (traduction de la notion de « promissory estoppel ») est décrite comme étant une interdiction à une autorité de déroger à ses engagements. Toutefois, l’engagement doit avoir été pris en conformité avec la loi. Fait intéressant, la Cour d’appel revient sur la notion de préclusion promissoire et déclare que la tolérance d’un comportement dérogatoire par une municipalité ne peut pas être considérée comme une assise pour une préclusion promissoire :

« [39] L’inaction de la municipalité de Ville St-Pierre, suivie de celle de la municipalité de Lachine et ensuite de celle de la Ville de Montréal, après les fusions, indiquerait, selon les appelantes, que la municipalité convenait qu’il n’y avait pas contravention au règlement municipal. L’intimée ne pourrait donc invoquer une nouvelle interprétation du Règlement.

[40] Il est vrai que les différentes municipalités qui se sont succédé ont toléré l’empilage des conteneurs. Toutefois, cela ne crée aucun droit en faveur des appelantes.

[41] La doctrine est unanime à affirmer que la tolérance, par une municipalité, d’un comportement dérogatoire à ses règlements n’entraîne pas la création de droits acquis. En 1979, le juge Lorne Giroux, alors professeur, s’exprimait ainsi dans son livre Aspects juridiques du règlement de zonage au Québec :

Nul ne peut prescrire le droit à une affectation qui contrevient au règlement de zonage et son exercice à l’encontre du règlement ne peut conférer aucun droit acquis. La tolérance d’un usage dérogatoire ne peut pas non plus être invoquée comme justifiant la violation du règlement lorsqu’une corporation municipale décide d’agir pour faire cesser la contravention, même si cette tolérance durait depuis plusieurs années.

[…]

[44] Le juge Wagner, dans l’affaire Immeubles Jacques Robitaille, fait le point sur l’application de la doctrine de la préclusion promissoire en droit public et établit les conditions donnant ouverture à celle-ci :

•    En droit public, la préclusion promissoire exige la preuve d’une promesse claire et non équivoque;
•    La promesse doit être faite par l’autorité publique à un justiciable, afin de l’inciter à accomplir certains actes;
•    Il est nécessaire que le justiciable se fie à cette promesse et agisse sur la foi de celle-ci pour modifier son comportement;
•    La préclusion ne peut être invoquée pour contester l’application d’une disposition explicite de la loi;
•    Les promesses faites par les représentants des autorités publiques ne doivent pas être contraires à la législation applicable et doivent être, dans les faits, conformes au pouvoir discrétionnaire prévu par la loi. » [références omises]

Au final, la Cour d’appel confirme les condamnations faites par la Cour supérieure.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.