Contracter avec une municipalité? Pas si vite!

Par Pascal Marchi, avocat en droit municipal et administratif

Par Pascal Marchi

avocat en droit municipal et administratif

Dans le cadre de projets de développement économique et social, les
municipalités peuvent être d’excellents partenaires d’affaires. Leur caractère
permanent et leur pouvoir de taxation leur confère une solvabilité presque sans
faille, ce qui est un avantage certain.

Toutefois, les parties et les tiers impliqués dans un contrat avec une
municipalité doivent s’assurer que celle-ci a rempli toutes les formalités
requises pour s’engager valablement, comme un notaire l’a appris à ses dépens
dans l’affaire Gestion Jacques Poitras
inc. c. Fonds d’assurance-responsabilité professionnelle de la Chambre des
notaires du Québec (2016 QCCS 6791).

Dans cette affaire, la juge Suzanne Ouellet nous rappelle que le
contrat qui n’a pas reçu les autorisations requises par la loi est nul de
nullité absolue et que les tiers ne peuvent tenir la municipalité ou ses
représentants responsables des dommages qui en découlent.

Bref, la théorie du mandat apparent ou « indoor management
rule » ne peut trouver application en matière municipale.

Résumé du jugement

La Station touristique du Mont-Citadelle est située dans la région du Bas
Saint-Laurent, plus précisément dans la municipalité de Saint-Honoré-de-Témiscouata.

En 2011, à court de liquidités, la Station fait appel à monsieur
Poitras qui, par l’entremise de sa société de gestion (Gestion Jacques Poitras
inc.), accepte de lui prêter 325 000 $.

Monsieur Poitras ne connaît pas les représentants de la Station, mais
il est rassuré par le fait que la municipalité accepte de se porter caution du
prêt. Il mandate donc son notaire, Me Ouellet, pour préparer les documents
contractuels (il lui demande un « dossier blindé »).

Le 7 juin 2011, les parties signent l’acte de prêt. La municipalité y
intervient afin de cautionner les obligations de la Station.

Quelques jours avant, le notaire Ouellet a reçu une copie de la
résolution du conseil municipal qui autorise le maire et la directrice générale
à signer l’acte. Le prêt est alors déboursé.

Éventuellement, la Station fait faillite et le prêt n’est pas
remboursé. Monsieur Poitras se tourne alors vers la municipalité, qui s’est
portée caution.

Le cautionnement est toutefois sans valeur, parce qu’il n’a pas reçu
l’autorisation ministérielle requise par le Code
municipal :

9. Toute municipalité peut se rendre caution d’une
institution, d’une société ou d’une personne morale vouée à la poursuite de
fins mentionnées au deuxième alinéa de l’article 8, au paragraphe 2° du premier
alinéa de l’article 91 ou au premier alinéa de l’article 93 de
la Loi sur les compétences municipales (chapitre C-47.1). 

Toutefois, une municipalité de moins de 50 000 habitants doit
obtenir l’autorisation du ministre des Affaires municipales, des Régions et de
l’Occupation du territoire pour se rendre caution d’une obligation de
50 000 $ et plus et une municipalité de 50 000 habitants et
plus doit obtenir une telle autorisation si l’obligation qui fait l’objet de la
caution est de 100 000 $ et plus. 

Le ministre peut, dans les cas où son autorisation est requise, exiger
que la résolution ou le règlement autorisant le cautionnement soit soumis à
l’approbation des personnes habiles à voter sur les règlements d’emprunt selon
la procédure prévue pour l’approbation de ces règlements. (Nous soulignons)

La société, Gestion Jacques Poitras inc., poursuit donc le notaire
Ouellet, à qui elle reproche d’avoir négligé de vérifier la validité du
cautionnement consenti par la municipalité, ainsi que le Fonds d’assurance
responsabilité professionnelle de la Chambre des notaires.

À leur tour, le notaire Ouellet et le Fonds d’assurance responsabilité
poursuivent la municipalité sur mise en cause forcée et en garantie, reprochant
à ses représentants d’avoir fait défaut d’obtenir les autorisations nécessaires
à la validité du cautionnement et d’avoir induit le notaire en erreur en lui
transmettant la résolution du conseil sans l’avertir de la nécessité d’une
autorisation ministérielle.

Tout d’abord, la juge retient la responsabilité du notaire Ouellet,
pour avoir manqué à son obligation de vérifier les conditions essentielles à la
validité de l’acte, d’en informer les parties et de s’assurer que ces
conditions sont remplies. En effet, le Code
municipal est une loi d’application générale, que le notaire devait
connaître et dont il devait tenir compte dans l’accomplissement de son mandat.

Quant à la municipalité, la juge rejette l’appel en garantie entrepris
par le notaire Ouellet. Elle retient premièrement que la pratique notariale n’exige
pas des parties qu’elles informent le notaire des règles juridiques
applicables :

[86]  Par
ailleurs, la pratique notariale au Québec n’oblige pas les parties au contrat à
renseigner le professionnel qui le reçoit sur les règles juridiques applicables.
GJP, pas plus que la municipalité n’ont à faire les frais de l’inexpérience des
notaires en de tels contrats et de leur ignorance des règles juridiques
applicables. 

[87]  C’est au
notaire d’informer les parties des formalités nécessaires à la validité et à
l’efficacité de l’acte qu’il reçoit. C’est à lui que revient l’obligation de
conseiller toutes les parties. 

[88]  Les
parties au contrat sont justifiées de s’en remettre à lui. C’est là l’essence
de la relation de confiance entre ces dernières et le professionnel du droit
qui prépare un acte.

Elle s’appuie également sur le principe qui veut qu’un contrat qui
n’est pas assorti des autorisations nécessaires est nul de nullité absolue et
ne peut donner lieu à une condamnation en dommages-intérêts contre la
municipalité :

[97]  La règle
prévue à l’article 9 du Code municipal en est une de droit
public. Elle relève de l’ordre public économique de direction qui assure ainsi
la protection de l’intérêt général. La violation de cette règle entraîne la nullité
absolue du cautionnement. 

[98]  Les
auteurs Hétu et Duplessis spécifient « qu’une autorisation est un moyen
de contrôle à priori et qui apparaît comme une condition intrinsèque de la
validité de l’acte posé par l’autorité municipale. Sans l’autorisation
préalable, l’acte ne peut être adopté. […] Le défaut
d’autorisation emporte donc une nullité absolue. […]  ». 

[99]  Ce
faisant, la nullité absolue d’un acte juridique conclu avec une corporation
publique en contravention d’une règle d’ordre public ne peut entraîner une
condamnation à des dommages-intérêts. La Cour d’appel s’exprimait ainsi dans
l’arrêt Repentigny (Ville de) c. Les Habitations de la
Rive-Nord inc. :

« [32]
Le contrat entre les parties sera résolu non pas parce que la ville a manqué à
ses obligations contractuelles, mais plutôt à cause du caractère illicite de
l’objet du contrat. La nuance est importante. Les intimées se sont vu accorder
des dommages contractuels après que le premier juge eût conclu à la faute de la
ville. La nullité du contrat conclu avec une corporation publique en
contravention d’une règle d’ordre public ne peut entraîner une condamnation à
des dommages-intérêts. Les intimées sont des promoteurs immobiliers
professionnels. Elles ne sont pas sans savoir que les corporations
publiques sont régies par des règles particulières souvent impératives. Le
manquement à ces règles entraîne la nullité de la convention sans que le
cocontractant ne puisse réclamer des dommages. […] » (Nous soulignons)

Commentaires

Ce jugement souligne le caractère particulier des règles applicables
aux contrats passés avec les personnes morales de droit public, qui sont mises
en place afin de protéger les contribuables contre d’éventuelles malversations.

En droit privé, selon la théorie du mandat apparent, ou « indoor
management rule », une personne morale peut difficilement opposer
l’absence de mandat de son représentant ou le non-respect de ses règles
internes au détriment des tiers. Ces théories ne trouvent pas application en
matière municipale.

En l’espèce, monsieur Poitras a eu la prudence de faire affaires avec
un notaire, même si la nature de l’acte ne l’exigeait pas, pour avoir un
« dossier blindé ». Sa société de gestion pourra donc être indemnisée
par l’assureur en responsabilité du notaire Ouellet.

Toutefois, les principes en jeu ne s’appliquent pas uniquement
lorsqu’un notaire est impliqué. La jurisprudence regorge de situations ou la
partie contractante s’est retrouvée le bec à l’eau, même après avoir rendu les
services prévus par le contrat (par exemple, des ingénieurs dans les affaires Gravel
c. Cité de Saint-Léonard et Guy Dubois
et Associés Inc. c. Granby (Ville) ou un avocat dans l’affaire Cayer c. Brossard (Ville de)).

Toute partie qui contracte avec une municipalité, de même que les
juristes qui la conseillent, doit donc s’assurer du respect des formalités
exigées par les lois applicables à la municipalité et au type de contrat en
cause. En cas de doute, la consultation de spécialistes du droit municipal est à
prescrire.

Les conséquences du défaut d’autorisation peuvent paraître sévères pour
la partie qui s’est fiée à son cocontractant municipal pour conclure un contrat
valide. Toutefois, il faut rappeler que les dispositions d’ordre public qui
encadrent la conclusion des contrats sont mises en place pour protéger la
municipalité elle-même, mais surtout ses contribuables.

La condamnation en dommages-intérêts de la municipalité, même sur une
base extracontractuelle, ferait supporter aux contribuables les conséquences de
l’acte non autorisé, dont ces dispositions visent expressément à les protéger. Leur
application stricte est donc justifiée.

Le texte intégral du jugement peut être consulté ici.

Références :

• Habitations
  de la Rive-Nord inc. c. Repentigny (Ville), C.A. n° 500-09-009300-005
• Gravel c.
  Cité de St-Léonard, [1978] 1
  R.C.S. 660
• Guy Dubois
  et Associés Inc. c. Granby (Ville), C.Q.
  Bedford n° 460-22-000667-998
• Cayer
  c. Brossard (Ville de), 2009 QCCQ 16235