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Gabrielle Robert
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12 Mai 2021

7 décisions essentielles en matière d’équité procédurale

Par Gabrielle Robert, avocate, administratrice du JBM responsable du CRL

La notion d’équité procédurale : difficile de s’y retrouver à travers les nombreuses décisions rendues par la Cour suprême au cours des ans. Le présent article vise à démystifier ce concept en identifiant les principaux arrêts de la Cour suprême à connaître sur cette matière.

Nicholson v. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, [1979] 1 RCS 311.

Avant cet arrêt, les règles de justice naturelle ne s’appliquaient qu’aux tribunaux ayant des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires. Par l’arrêt Nicholson, la Cour suprême reconnaît que l’obligation d’agir équitablement s’applique aux organismes administratifs lorsqu’il exerce des fonctions administratives (p.324). Il n’est donc plus nécessaire, sauf si la loi l’exige de faire la distinction entre les décisions judiciaires, quasi judiciaires et administratives. La Cour souligne que les exigences seront toutefois tributaires des circonstances de chaque affaire particulière et de la question traitée (p.327).

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 RCS 643.

Dans cet arrêt, la Cour suprême précise que l’obligation de respecter l’équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, les privilèges ou les biens d’une personne (p. 654).

Plus particulièrement, l’arrêt Cardinal souligne que l’équité procédurale s’applique aux procédures disciplinaires dans un pénitencier bien que la ségrégation administrative se distingue de la ségrégation punitive ou disciplinaire.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

Irvine c. Canada (Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1987] 1  RCS 181.

La Cour suprême dans l’arrêt Irvine spécifie que l’équité est une notion souple et que son contenu varie selon la nature de l’enquête et les conséquences qu’elle peut avoir pour les individus en cause (p. 231).

Dans cet arrêt, la Cour est appelée à se pencher plus particulièrement sur l’étendue du droit à l’assistance d’un avocat et le rôle de cet avocat dans le cadre d’une enquête administrative menée par le  directeur de la Commission sur les pratiques restrictives du commerce.

La Cour qualifie ainsi le travail effectué par le directeur (p.205) :

Dans l’exercice de ses fonctions, le directeur ne prononce pas de décision, au sens de statuer d’une manière définitive sur un droit ou un intérêt. Il fait des recommandations et des allégations et se fait une opinion que d’autres examineront; parfois aussi, il se borne à réunir des faits et des renseignements qui seront étudiés par les ministres ou la Commission.

La Cour distingue l’étape de l’enquête purement administrative de celle qui découle sur une décision et des exigences d’équité procédurale qui y  sont respectivement associées (p. 231) :

Il découle de l’analyse qui précède que ni le par. 20(1) de la Loi ni le principe de l’équité ne confèrent aux appelants le droit de contre-interroger les témoins à l’enquête. (…) Les caractéristiques de la procédure, la nature du rapport qui en résulte et sa diffusion publique, et les sanctions qui s’ensuivront lorsque les événements qui suivent le rapport seront enclenchés, détermineront l’étendue du droit à l’assistance d’un avocat et, lorsqu’un avocat est autorisé sans plus par la Loi, le rôle de cet avocat. L’organisme d’enquête doit être maître de sa propre procédure. Lorsque cet organisme détient des pouvoirs décisionnels, des considérations différentes entrent en scène. La preuve qui pèse contre la personne qui fait l’objet de l’enquête doit lui être communiquée. C’est ce que prévoit la Loi à chaque étape de l’enquête.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 RCS 653.

Par l’arrêt Knight, la Cour suprême vient établir trois facteurs permettant de déterminer l’existence d’une obligation générale d’agir équitablement (p. 669) :

  • la nature de la décision qui doit être rendue par l’organisme administratif en question. À cet égard, la Cour indique que l’irrévocabilité de la décision est un facteur qui doit être pris en considération. La Cour indique qu’une décision de nature préliminaire ne fait naître, en général, aucune obligation d’agir équitablement au contraire d’une décision de nature plus définitive (p. 670).
  • la relation existant entre cet organisme et le particulier.
  • l’effet de cette décision sur les droits du particulier.  La Cour note quant à ce critère que le droit à l’équité procédurale existe que si la décision est importante et a de graves répercussions sur l’intéressé.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

Baker  c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817

L’arrêt Baker est, sans aucun doute, l’arrêt le plus important en matière d’équité procédurale. C’est à lui qu’il faut référer lorsqu’il faut déterminer si la validité d’une décision est entachée d’un manquement à l’obligation d’équité.

À cet égard, la Cour suprême a développé cinq facteurs, non exhaustifs, lesquels sont toujours applicables aujourd’hui (paragr. 23-28) :

  • la nature de la décision et le processus prévu pour y parvenir : plus le processus se rapproche à une décision judiciaire, plus il est probable que l’obligation d’agir équitablement exigera des protections procédurales du modèle du procès;
  • la nature du régime législatif et les termes de la loi en vertu de laquelle agit l’organisme en question;
  • l’effet de cette décision sur les droits du particulier : plus la décision est importante sur la vie des personnes visées et plus ses répercussions sont grandes pour ces personnes, plus les protections requises seront rigoureuses;
  • les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision;
  • le respect des choix de procédure de l’organisme : lorsque la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures ou quand l’organisme a une expertise dans le choix des procédures appropriées, les exigences quant à l’obligation d’équité doivent être analysées en respect de ces choix.

L’objectif de ces facteurs est identifié par la Cour suprême (paragr. 22) :

Je souligne que l’idée sous‑jacente à tous ces facteurs est que les droits de participation faisant partie de l’obligation d’équité procédurale visent à garantir que les décisions administratives sont prises au moyen d’une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal institutionnel et social, comprenant la possibilité donnée aux personnes visées par la décision de présenter leur points de vue complètement ainsi que des éléments de preuve de sorte qu’ils soient considérés par le décideur.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9

Bien que l’arrêt Dunsmuir soit particulièrement connu pour l’analyse permettant de déterminer la norme de contrôle applicable à une décision d’un organisme administratif (remplacée depuis par celle développée dans Vavilov), il contient des passages intéressants quant à l’équité procédurale.

La Cour suprême réitère que les décideurs publics sont tenus de faire preuve d’équité lorsqu’ils prennent des décisions touchant les droits, les privilèges ou les biens d’une personne (paragr. 79). Elle reprend ses propos tenus dans l’arrêt Knight à l’effet que la notion d’équité est éminemment variable, que son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas (paragr. 79) et du libellé des dispositions de la loi en cause (paragr. 116).

La Cour identifie l’équité procédurale comme un principe fondamental en droit administratif canadien (paragr. 90) :

[90] Ces arrêts fondateurs ont fait de l’équité procédurale un principe fondamental du droit administratif canadien dont l’objectif primordial se conçoit aisément : dans l’exercice de ses pouvoirs publics, le décideur administratif doit agir avec équité lorsqu’il rend une décision touchant les droits d’un administré.  Autrement dit, [traduction] « [l]e respect de l’équité dans la procédure est essentiel à la notion d’exercice “équitable” du pouvoir » (Brown et Evans, p. 7‑3).  On peut toutefois se demander si l’obligation faite à un organisme public d’observer les exigences de l’équité procédurale dans l’exercice de ses droits contractuels en tant qu’employeur contribue à la réalisation de cet objectif.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65

Quelle norme de contrôle appliquée en matière d’équité procédurale? Malgré la présomption que la norme de la décision raisonnable trouve application depuis l’arrêt Vavilov, certains jugements ont plutôt conservé l’approche traditionnelle en matière d’équité procédurale[1]. Conséquemment, ces jugements concluent qu’aucune norme de contrôle n’est applicable, ce qui revient à l’application de la norme de la décision correcte en pratique.

Bien que l’arrêt Vavilov ne tranche pas la question, il contient certains indices :

[23] Lorsqu’une cour examine une décision administrative sur le fond (c.‑à‑d. le contrôle judiciaire d’une mesure administrative qui ne comporte pas d’examen d’un manquement à la justice naturelle ou à l’obligation d’équité procédurale), la norme de contrôle qu’elle applique doit refléter l’intention du législateur sur le rôle de la cour de révision, sauf dans les cas où la primauté du droit empêche de donner effet à cette intention. L’analyse a donc comme point de départ une présomption selon laquelle le législateur a voulu que la norme de contrôle applicable soit celle de la décision raisonnable.

(…)

[76] Avant de procéder à l’analyse de la méthode proposée de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, nous convenons que les exigences de l’obligation d’équité procédurale dans une affaire donnée — et notamment la question de savoir si cette obligation exige qu’un décideur motive sa décision — auront une incidence sur l’exercice par une cour de justice du contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable.

[77] Il est de jurisprudence constante que l’équité procédurale n’exige pas que toutes les décisions administratives soient motivées. L’obligation d’équité procédurale en droit administratif est « éminemment variable », intrinsèquement souple et tributaire du contexte : Knight c. Indian Head School Division No. 19, 1990 CanLII 138 (CSC), [1990] 1 R.C.S. 653, p. 682; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1999 CanLII 699 (CSC), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 22‑23; Moreau‑Bérubé, par. 74‑75; Dunsmuir, par. 79. Dans le cas d’un contexte décisionnel administratif qui donne lieu à une obligation d’équité procédurale, les exigences procédurales applicables sont déterminées eu égard à l’ensemble des circonstances : Baker, par. 21. Dans l’arrêt Baker, la Cour a dressé une liste non exhaustive de facteurs qui servent à définir le contenu de l’obligation d’équité procédurale dans un cas donné, notamment la nécessité de fournir des motifs écrits. Parmi ces facteurs, mentionnons (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif; (3) l’importance de la décision pour l’individu ou les individus visés; (4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; et (5) les choix de procédure faits par le décideur administratif lui‑même : Baker, par. 23‑27; voir également Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine c. Lafontaine (Village), 2004 CSC 48, [2004] 2 R.C.S. 650, par. 5. Parmi les cas où des motifs écrits sont généralement nécessaires, on compte les situations où le processus décisionnel accorde aux parties le droit de participer, où une décision défavorable aurait une incidence considérable sur l’intéressé, ou encore celles où il existe un droit d’appel : Baker, par. 43; D. J. M. Brown et l’honorable J. M. Evans, avec l’aide de D. Fairlie, Judicial Review of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles), vol. 3, p. 12‑54.

(Commentaire)Par ces extraits, il est possible de constater que le cadre d’analyse quant à la détermination de la norme de contrôle ne s’applique pas lorsque l’objet de la révision concerne l’équité procédurale. La démarche analytique de l’arrêt Baker demeure celle de référence pour déterminer l’étendue d’équité procédurale applicable et pour évaluer si un manquement a été commis. Dans le cadre de l’analyse des critères de l’arrêt Baker, l’organisme administratif doit bénéficier d’une latitude lorsqu’il identifie les éléments contextuels pertinents. Par contre, à la fin de l’exercice, il doit avoir correctement identifié les exigences d’équité procédurale applicables.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

Conclusion

L’ensemble de ces arrêts illustrent que l’équité procédurale est une notion essentiellement  évolutive et que son étendue demeure une question qui dépendra du contexte et des lois applicables à l’organisme administratif. Aussi, le juriste qui pratique dans ce domaine doit demeurer à l’affût des décisions qui peuvent porter sur cette question.

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