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Andrey Leshyner
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18 Août 2021

La Cour d’appel fédérale infirme la décision de la Cour fédérale: les États-Unis sont un tiers pays sûr

Par Andrey Leshyner, avocat

La Cour fédérale rendait une décision, le 22 juillet 2020, dans laquelle elle déclarait que les effets de la désignation des États-Unis à titre de tiers pays sûr brimait les droits des demandeurs d’asile à la liberté et à la sécurité de leur personne garantis par l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés[1]. La cause a été portée en appel par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile devant la Cour d’appel fédérale. Dans sa décision du 15 avril 2021[2], la Cour d’appel fédérale a infirmé le jugement du tribunal inférieur et a maintenu la désignation des États-Unis à titre de pays sûr.

Contexte

En 2002, le Canada et les États-Unis ont conclu un accord, communément appelé l’Entente sur les tiers pays sûrs (« l’Entente »), en vue de partager la responsabilité à l’égard des réfugiés.


L’Entente prévoit que les demandeurs d’asile doivent présenter leur demande dans le pays d’entrée, soit le Canada, soit les États-Unis, à moins qu’une exception ne s’applique à eux, par exemple avoir de la famille au Canada ou encore être mineur non accompagné. L’Entente ne s’applique pas non plus à ceux qui entrent au Canada de manière irrégulière ou à la plupart des demandeurs qui arrivent par mer ou par air[3]. Le régime légal encadrant l’Entente prévoit que « dans le cas où un réfugié aurait pu demander la protection d’un autre pays sûr, il est raisonnable et approprié de lui demander de retourner dans ce pays et de profiter de cette occasion[4] ».

Le Cabinet fédéral a désigné les États-Unis à titre de pays sûr aux fins de la présentation d’une demande d’asile en 2004. Depuis cette date, la désignation des États-Unis n’a pas été révoquée, alors que la législation canadienne prévoit un examen continu du maintien ou non de la désignation au regard des normes en matière de protection des droits de la personne[5].

En 2017, le Conseil canadien pour les réfugiés, Amnistie internationale, le Conseil canadien des Églises ainsi que huit particuliers ayant demandé l’asile ont contesté la désignation devant la Cour fédérale. Ils ont prétendu que la désignation était contraire à la Charte canadienne des droits et libertés et que la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés n’autorisent pas la désignation[6].

À la suite de la décision de la Cour fédérale et la certification de questions, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ont porté en appel la décision.

En l’espèce, le recours des demandeurs devant la Cour fédérale porte sur la validité de la législation permettant la désignation des États-Unis et ses effets, notamment. Bien que les examens effectués au cours des dix-sept dernières années se soient soldés par le maintien de la désignation, les demandeurs ne les ont pas remis en cause.

Décision

La Cour d’appel fédérale a infirmé le jugement de la Cour fédérale, en rejetant le recours des demandeurs fondé sur la Charte et sur l’invalidité alléguée de la désignation.

Pour commencer, la Cour dresse un portrait de la nature de la Charte et des exigences minimales auxquelles est subordonné tout recours fondé sur elle. À ce titre, la Cour a rappelé les principes immuables des recours fondés sur la Charte, notamment:

  1. Les tribunaux ne peuvent se prononcer sur la constitutionnalité des dispositions lorsque celles-ci sont isolées de leur régime légal[7].
  2. Les tribunaux doivent s’en tenir à la véritable cause de la violation alléguée de la Charte[8].
  3. Les tribunaux ne doivent pas trancher les affaires constitutionnelles à moins d’avoir une preuve suffisante « pour permettre à la Cour de bien trancher les questions soulevées »[9].

Après avoir décrit l’Entente, le régime légal et la politique administrative de la désignation, la Cour d’appel fédérale a conclu que les composantes de l’alinéa 101(1)e) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et l’article 159.3 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, sont interreliées. La Cour précise qu’une analyse dans l’abstrait de ses dispositions est artificielle. Ainsi, elle conclut que le recours des demandeurs fondé sur la Charte n’est pas intenté à bon droit.

Après avoir analysé la véritable nature du recours, la Cour arrive à la conclusion préliminaire que les demandes ne cadrent pas avec la nature du régime légal. En d’autres termes, lorsque le recours est fondé sur la Charte, le régime légal doit être attaqué dans son ensemble et non pas en isolant la mesure générale.

De plus, le recours des demandeurs devait viser une véritable cause de l’atteinte des droits, à savoir le processus d’examen de toute décision en découlant. Plus précisément, « [l]e recours doit porter sur l’acte ou l’omission administratif qui produit des effets inconstitutionnels sous le régime d’une loi, et non pas sur la loi ». La Cour s’exprime de la manière suivante :

[84] Une réparation fondée sur la Charte n’est accordée que si d’un acte de l’État découle une atteinte aux droits protégés par la Charte. Lorsque l’acte de l’État est une loi ayant pour effet de porter atteinte à des droits protégés par la Charte d’une manière ne pouvant se justifier, la loi est susceptible d’invalidation. Or, si l’acte — ou l’omission — administratif posé sous le régime de la loi est seul responsable de l’atteinte injustifiée, le recours fondé sur la Charte doit porter sur l’acte ou l’omission, et non sur la loi.

[…]

[90] Par conséquent, au vu du dossier dont nous disposons, nous concluons que le régime légal dans son ensemble — à condition qu’il soit appliqué à bon droit — est conçu pour protéger les droits fondamentaux, y compris ceux énumérés dans la Charte. Nous sommes d’avis, après avoir pris connaissance du dossier, que les effets néfastes, s’il en est, soufferts par les personnes qui sont renvoyées aux États-Unis ne peuvent être imputés au régime légal dans son ensemble.

La Cour d’appel fédérale a également remis en question le véhicule procédural utilisé et a rejeté les prétentions des deux parties selon lesquelles il n’est pas possible de faire contrôler les examens prévus au paragraphe 102(3) et les actes administratifs. Les demandeurs ont avancé que le contrôle judiciaire est subordonné à l’existence d’une décision ou d’un décret en bonne et due forme ou un dossier tangible étayant une décision, comme un rapport ayant un effet juridique. Selon eux, il n’y avait rien de tel en l’espèce. Or, la Cour a indiqué plusieurs moyens qui permettent d’arriver à un contrôle juste et équitable. Notamment par une requête en mandamus ou certiorari :

[96] Suivant cette jurisprudence, il aurait été loisible aux particuliers qui sont demandeurs en l’espèce de faire contrôler les décisions des agents de l’immigration quant à l’irrecevabilité de leurs demandes d’asile au Canada au motif que ces dernières étaient recevables ou le sont. Au soutien de leurs prétentions, ils auraient pu demander à la Cour, par voie de requête en mandamus, d’ordonner au gouverneur en conseil de révoquer la désignation des États-Unis et une déclaration suivant laquelle il eût fallu au gouverneur en conseil révoquer la désignation des États-Unis à une date antérieure. En cas de besoin, ils auraient pu également demander une réparation de droit administratif à l’égard des examens prévus au paragraphe 102(3) et des actes administratifs connexes, dès lors que ces derniers briment leurs droits juridiques, leur imposent des obligations juridiques ou leur causent un véritable préjudice, en application du critère énoncé dans l’arrêt Irving. Si des décisions administratives devaient être annulées, les demandeurs auraient pu solliciter le certiorari. Des motifs de droit administratif ainsi que ceux fondés sur la Charte auraient pu étayer les demandes visant à obtenir ces réparations de droit administratif. Si les organisations non gouvernementales qui sont parties à l’instance obtiennent la qualité pour agir dans l’intérêt public, ils auraient pu également solliciter ces réparations, pour les mêmes motifs.

La Cour a ensuite étayé les raisons pour lesquelles la Cour fédérale a erré dans son analyse de la violation de l’article 7 de la Charte.

Premièrement, la Cour fédérale avait tiré des conclusions systématiques au regard de la preuve des incidents particuliers sur la foi des témoignages des personnes ayant été détenus à leurs retours aux États-Unis. Ainsi, la Cour fédérale a conclu qu’il n’est pas possible de tirer une conclusion quant au caractère cruel et inusité des conditions de détention et des souffrances psychologiques en découlant, car les témoignages individuels sur les incidents sont trop limités pour le permettre.

Deuxièmement, la Cour fédérale a fait abstraction de pouvoirs susceptibles d’« atténuer les effets néfastes » sur les demandeurs d’asile[10].

Troisièmement, la Cour d’appel fédérale a invalidé l’argument des demandeurs selon lequel la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés n’autorisait pas la désignation des États-Unis. La Cour s’est exprimée en ces termes :

[176]Selon les demandeurs, c’est le cas de l’article 159.3 du Règlement. Ils prétendent que le Règlement n’était pas autorisé par la Loi au moment où il a été pris. Ils affirment également que le Règlement a fini par n’être plus autorisé par la Loi, car les facteurs énoncés au paragraphe 102(2) de la Loi ne soutenaient plus la désignation des États-Unis comme tiers pays sûr.

[177] Cet argument est dépourvu de fondement. La Cour l’a rejeté en 2008 dans l’arrêt Conseil canadien pour les réfugiés. Aucun arrêt ultérieur de la Cour suprême n’est venu semer le doute sur la conclusion tirée par la Cour. Par conséquent, il lie notre Cour.

Conclusion

L’appel a été accueilli et le jugement de la Cour fédérale a été annulé. Les États-Unis demeurent désignés comme tiers pays sûr. Par conséquent, le tribunal a confirmé que les demandes d’asiles présentées au point d’entrée terrestre canado-américain par des personnes provenant des États-Unis demeurent irrecevables. À la suite de cet arrêt, le 14 juin 2021, le Conseil canadien pour les réfugiés a déposé une demande d’autorisation d’appel devant la Cour suprême du Canada.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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