15 Nov 2021

Une incohérence entre l’intention du législateur et le texte de la loi dépouille le Tribunal des professions d’une partie importante de sa compétence d’appel à l’égard des décisions du conseil de discipline!

Par Ouafa Younes, avocate

Le 28 septembre 2021, le Tribunal des professions dans Paquet c. Infirmières et infirmiers du Québec (Ordre des), 2021 QCTP 79, a rendu un jugement dans lequel il a décliné compétence pour disposer de moyens d’appel portant sur les décisions interlocutoires du conseil de discipline d’un ordre professionnel.

Contexte

L’appelante, membre de l’Ordre des infirmières et infirmiers du Québec interjette appel des décisions sur culpabilité et sur sanction[1] rendues à son encontre par le Conseil de discipline de cet ordre relativement à des actes dérogatoires à l’honneur ou à la dignité de la profession aux termes de l’article 59.2 du Code des professions (ci-après « C.Prof. »)[2].

Au surplus, l’appelante conteste quatre décisions rendues en cours d’instance par le Conseil de discipline, rejetant ses différentes demandes, soit notamment en arrêt des procédures, de remise de l’audition et de récusation du président du conseil[3].

Relativement à ces moyens d’appel, l’intimée, plaignante et syndique ad hoc de l’Ordre des infirmières et infirmiers du Québec, soulève que le Tribunal des professions n’a pas la compétence pour disposer des moyens relatifs aux décisions interlocutoires, en vertu de l’article 164 C. Prof. et qu’il y a alors lieu de les rejeter sans qu’il soit nécessaire de les analyser au fond.

Le Tribunal des professions s’est donc penché sur la question en litige suivante : a-t-il une compétence d’appel sur les décisions interlocutoires rendues par le Conseil de discipline ou son président ?

L’article 164 C. Prof. : Bref sur les amendements législatifs de 2013

L’article 164 C.Prof. constitue le fondement de la compétence d’appel du Tribunal des professions à l’égard des décisions d’un conseil de discipline.

En vertu de cette disposition, il y a appel de plein droit devant le Tribunal des professions des décisions rendues par le conseil de discipline d’un ordre professionnel, soit celles accueillant ou rejetant une plainte, ordonnant une radiation provisoire ou une limitation provisoire du droit d’exercer des activités professionnelles[4], ainsi que celles concernant la publication d’un avis visé par les articles 133, al. 5 ou 156, al. 5 C. Prof. et ordonnant le paiement des frais liés à cet avis[5].

Jusqu’en 2013, cet article prévoyait au deuxième paragraphe de son premier alinéa la compétence d’appel du Tribunal des professions à l’égard « de toute autre décision du conseil de discipline, de son président, de son président suppléant ou du président substitut, sur permission de ce tribunal ».

Ainsi, une partie pouvait interjeter appel au Tribunal des professions de toute décision rendue en cours d’instance par le conseil de discipline, sur permission de celui-ci[6].

Or, le 12 juin 2013, la Loi modifiant le Code des professions en matière de justice disciplinaire[7]  a abrogé le 2e paragraphe de l’article 164 C. Prof..

Analyse

D’entrée de jeu, le Tribunal rappelle que la notion de compétence relève de l’ordre public[8]. Étant donné que les règles d’attribution de compétence ont été établies dans l’intérêt supérieur de la justice, l’on ne peut donc y déroger[9].

Au surplus, le Tribunal rappelle que les lois reconnaissant le droit d’appel doivent être interprétées restrictivement. Ainsi, le Tribunal ne peut outrepasser les pouvoirs que lui confère le Code des professions et doit « s’en tenir à son domaine de compétence »[10].

La nécessité d’une interprétation législative moderne

De l’avis de l’appelante, la volonté du législateur a été mal transposée dans la nouvelle disposition de l’article 164 C. Prof..

S’appuyant sur les débats parlementaires au sujet du projet de la Loi modifiant le Code des professions en matière de justice disciplinaire[11], celle-ci soutient que le législateur n’a jamais voulu éliminer le droit d’appel des décisions interlocutoires du conseil de discipline.

À l’opposé, l’intimée soumet que la question ne consiste pas à interpréter les débats parlementaires, mais bien le texte de loi, tel que formulé aujourd’hui.

Sur la base du principe moderne de l’interprétation législative, le Tribunal statue qu’il y a lieu de lire les termes de la loi dans leur contexte global, et ce, en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur[12].

Le pouvoir du Tribunal des professions tel que formulé

Partant, le Tribunal débute son analyse sur la base de la présomption suivante : le législateur a su correctement transmettre sa pensée par son texte légal.

Cela dit, la lecture même du libellé actuel de l’article 164 amène le Tribunal à conclure qu’il n’a aucun pouvoir d’appel sur les décisions du conseil de discipline[13].

Alors que l’appelante soulève que l’énoncé de l’article 164 entraîne une mauvaise gestion des ressources et court-circuite l’objectif de célérité voulu par le législateur, le Tribunal des professions reconnaît que cette disposition génère de l’incohérence en ces termes :

« [33]   Enfin, l’appelante opine que dans sa mouture actuelle, l’article 164 C. prof. contribue à une mauvaise gestion des ressources en soulevant que les décisions interlocutoires rendues par un conseil de discipline doivent dorénavant faire l’objet d’un pourvoi en contrôle judiciaire devant la Cour supérieure.

[34]   Manifestement, le Tribunal ne partage pas cet avis puisque le pourvoi en révision judiciaire répond à des impératifs différents. Qui plus est, bien que les décisions interlocutoires rendues par un conseil demeurent assujetties au pouvoir de contrôle et de surveillance de la Cour supérieure, il vaut de rappeler que la décision ne pourrait qu’être cassée et non réformée.

[35]   Cependant, l’argument de l’appelante n’est pas dénué de tout intérêt lorsqu’il fait la démonstration que la Cour supérieure, lorsque saisie de tel pourvoi est d’impression qu’au final le Tribunal des professions puisse être saisi de décisions disciplinaires interlocutoires après la décision finale du Conseil de discipline, le cas échéant[20].

[36]   À l’issue de cette première étape et même si le Tribunal est enclin à conclure que les amendements de 2013 lui ont retiré son pouvoir de décider des décisions interlocutoires et de celles rendues par le président seul, il convient de noter que l’article 164 C. prof. génère de l’ambiguïté et de l’incohérence[21] d’où l’intérêt de poursuivre la démarche interprétative. » (Nos soulignements)

Le pouvoir du Tribunal selon l’intention manifeste du législateur et l’objet véritable de la Loi 

En matière professionnelle et disciplinaire, le Tribunal des professions est la seule instance d’appel des décisions émanant des ordres professionnels qui est investie de larges pouvoirs[14] lui permettant de confirmer, modifier ou infirmer toute décision qui lui est soumise et rendre la décision qui, à son jugement, aurait dû être rendue en premier lieu[15].

Le fait que la compétence d’appel du Tribunal des professions sur les décisions rendues en cours d’instance soit abrogée présente, de l’avis de celui-ci, une ambiguïté et une incohérence avec sa mission puisque ces décisions échappent à tout contrôle d’appel[16]. Le Tribunal se trouve désormais dépouillé d’une grande partie de sa fonction d’appel[17].

Ce droit d’appel qui était acquis avant 2013, est maintenant disparu «sans véritable justificatif ni concordance avec la volonté législative »[18].

Bien que les débats parlementaires démontrent clairement que le législateur n’a pas eu l’intention de retirer au Tribunal des professions sa compétence d’appel sur les décisions interlocutoires du conseil de discipline, l’incohérence de la formulation de l’article 164 C. Prof.  avec cette intention empêche le Tribunal de combler le silence de la loi sans franchir la ligne qui sépare l’interprétation judiciaire de la formulation législative[19].

En définitive, le Tribunal des professions décide de décliner compétence et conclut son analyse comme suit :

« [46]   Le Tribunal des professions ne détient en effet aucune compétence générale d’appel ni non plus de compétence inhérente, étant compris en ce dernier cas que cette compétence serait inopérante puisque le droit d’appel des décisions rendues en cours d’instance lui a été retiré en termes non équivoques par un texte législatif.

[47]   Enfin, le Tribunal des professions ne détient aucun pouvoir d’appel accessoire lui permettant de retourner le dossier devant la division de première instance, hormis pour la tenue de l’audition sur sanction[27].

[48]   Ainsi, même si le Tribunal voulait se ranger aux arguments de l’appelante et se saisir de ses moyens portant sur les décisions interlocutoires, il constate que dans sa formulation actuelle, le C. prof. ne lui permet pas de combler les lacunes que présente la loi. À titre d’exemple, si le Tribunal infirmait la décision du Conseil, rendue séance tenante le 4 avril 2018 et faisait droit à la demande de récusation du président, il lui serait impossible de retourner le dossier devant le Conseil et d’ordonner une nouvelle audition.

[49]   En dernière analyse, le Tribunal tient à souligner qu’il trouve regrettable la situation devant laquelle se retrouve aujourd’hui l’appelante cependant qu’il se déclare sans compétence juridictionnelle pour disposer de ses moyens portant sur les décisions interlocutoires. » (Notre emphase)

Commentaires

Décidément, l’intention du législateur n’est pas, à elle seule, suffisante. Celle-ci doit être reflétée de manière non équivoque dans le texte législatif. Voilà qu’une simple abrogation d’un paragraphe d’un article de loi dépouille le Tribunal des professions d’une grande partie de sa compétence d’appel.

Depuis l’abrogation du paragraphe 2 de l’article 164 C. Prof., une partie doit s’adresser à la Cour supérieure pour contester les décisions interlocutoires d’un conseil de discipline en déposant une demande en pourvoi en contrôle judiciaire.

L’abolition du pouvoir d’appel du Tribunal des professions à l’égard des décisions interlocutoires n’est certainement pas sans conséquence sur la célérité de la justice en matière disciplinaire et professionnelle. En effet, une partie peut être obligée de fractionner son recours et multiplier les procédures pour porter en appel différentes décisions du conseil de discipline d’un ordre professionnel.

Le texte intégral de la décision est disponible ici


[1] Infirmières et infirmiers (Ordre professionnel des) c. Paquet, 12 décembre 2018, 20-2016-00698.

[2] L.R.Q., chapitre C-26.

[3] Infirmières et infirmiers (Ordre professionnel des) c. Paquet, 24 juillet 2017, 20-2016-00698 (décision sur la demande en arrêt des procédures).

[4] Code des professions, supra, note 2, art. 164, alinéa 1, paragr. 1°.

[5] Code des professions, supra, note 2, art. 164, alinéa 1, paragr. 1.1°.

[6] Bohémier c. Avocats (Ordre professionnel des), 2006 QCTP 103 ; Laporte c. Mercure, 8 juillet 1997,
705-07-000001-965, http://t.soquij.ca/y3N2S.

[7] L.Q., 2013, c. 12, art. 26.

[8] Paquet c. Infirmières et infirmiers du Québec (Ordre des), 2021 QCTP 79, paragr. 14.

[9] Idem.

[10] Paquet, supra, note 8, paragr. 15 et 16.

[11] L.Q., 2013, c. 12.

[12] Paquet, supra, note 8, paragr. 27.

[13] Paquet, supra, note 8, paragr. 29.

[14] Parizeau c. Barreau du Québec, 2011 QCCA 1498, paragr. 55 ; Paquet, supra, note 8, paragr. 40.

[15] Code des professions, supra., note 2, art. 175.

[16] Paquet, supra, note 8, paragr. 41.

[17] Idem., paragr. 43.

[18] Idem, paragr. 42.

[19] Idem, paragr. 45.

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