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23 Fév 2024

Association des chirurgiens dentistes du Québec c. Ministre de la Santé et des Services sociaux, 2024 QCCS 241

Par SOQUIJ, Intelligence juridique

SOCIAL (DROIT) : L’Association des chirurgiens dentistes du Québec n’a pas démontré que l’article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie doit être déclaré inopérant puisqu’il porte atteinte aux droits à la liberté d’association et à la liberté d’expression de ses membres.

2024EXP-492***

Intitulé : Association des chirurgiens dentistes du Québec c. Ministre de la Santé et des Services sociaux, 2024 QCCS 241

Juridiction : Cour supérieure (C.S.), Montréal

Décision de : Juge Alexander Pless

Date : 5 janvier 2024

Références : SOQUIJ AZ-51999997, 2024EXP-492, 2024EXPT-385 (36 pages)

Résumé

SOCIAL (DROIT) — services de santé et services sociaux — assurance-maladie — syndicat professionnel — chirurgiens-dentistes — négociation collective — moyen de pression — intention de devenir des professionnels non participants au régime — ministre de la Santé et des Services sociaux — arrêté ministériel — suspension de la possibilité de devenir des professionnels non participants — article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie — constitutionnalité — absence de chose jugée — pourvoi théorique — entente entre les parties — pouvoir discrétionnaire — atteinte à la liberté d’association — article 26 de la Loi sur l’assurance maladie — absence de droit de grève — atteinte à la liberté d’expression — cadre d’analyse — mise en balance proportionnée des valeurs consacrées par la Charte canadienne des droits et libertés — sécurité des personnes vulnérables — source de l’atteinte — contrôle judiciaire — jugement déclaratoire.

ADMINISTRATIF (DROIT) — actes de l’Administration — décret — ministre de la Santé et des Services sociaux — suspension de la possibilité pour les chirurgiens-dentistes de devenir des professionnels non participants au régime d’assurance-maladie — article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie — constitutionnalité — atteinte à la liberté d’association — atteinte à la liberté d’expression — source de l’atteinte — arrêté ministériel — contrôle judiciaire — jugement déclaratoire.

PREUVE — présomption — présomption légale — chose jugée — contrôle judiciaire — arrêté ministériel — validité — suspension de la possibilité pour les chirurgiens-dentistes de devenir des professionnels non participants au régime d’assurance-maladie — identité des parties — identité d’objet — objet du litige — article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie — constitutionnelle — absence d’identité de cause.

DROITS ET LIBERTÉS — droits et libertés fondamentaux — association — syndicat professionnel — chirurgiens-dentistes — négociation collective — moyen de pression — intention de devenir des professionnels non participants au régime — ministre de la Santé et des Services sociaux — suspension de la possibilité de devenir des professionnels non participants — absence de droit de grève — atteinte au droit d’association — article 2 d) de la Charte canadienne des droits et libertés — article 3 de la Charte des droits et libertés de la personne — cadre d’analyse — mise en balance proportionnée des valeurs consacrées par la Charte canadienne des droits et libertés — sécurité des personnes vulnérables — source de l’atteinte — arrêté ministériel — article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie — constitutionnalité — contrôle judiciaire — jugement déclaratoire.

DROITS ET LIBERTÉS — droits et libertés fondamentaux — pensée, opinion et expression — chirurgiens-dentistes — négociation collective — moyen de pression — intention de devenir des professionnels non participants au régime — ministre de la Santé et des Services sociaux — suspension de la possibilité de devenir des professionnels non participants — atteinte à la liberté d’expression — article 2 b) de la Charte canadienne des droits et libertés — cadre d’analyse — mise en balance proportionnée des valeurs consacrées par la Charte canadienne des droits et libertés — source de l’atteinte — arrêté ministériel — article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie — constitutionnalité — contrôle judiciaire — jugement déclaratoire.

CONSTITUTIONNEL (DROIT) — divers — article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie — constitutionnalité — ministre de la Santé et des Services sociaux — suspension de la possibilité pour les chirurgiens-dentistes de devenir des professionnels non participants au régime d’assurance-maladie — négociation collective — moyen de pression — atteinte à la liberté d’association — atteinte à la liberté d’expression — cadre d’analyse — mise en balance proportionnée des valeurs consacrées par la Charte canadienne des droits et libertés — source de l’atteinte — arrêté ministériel — contrôle judiciaire — jugement déclaratoire.

Pourvoi en contrôle judiciaire visant la constitutionnalité de l’article 30.1 de la Loi sur l’assurance maladie. Accueilli en partie.

L’Association des chirurgiens dentistes du Québec est un syndicat professionnel qui négocie des ententes avec le ministre de la Santé et des Services sociaux portant notamment sur les conditions de tarification applicables aux dentistes qui offrent des soins assurés par la Régie de l’assurance maladie du Québec. L’article 26 de la Loi sur l’assurance maladie accorde toutefois le droit aux professionnels de la santé de devenir «non participants» au régime public et de ne pas être soumis aux ententes conclues en vertu de cette loi. En 2018, faute d’une nouvelle entente, l’Association a lancé une opération de non-participation au terme de laquelle plus de 1 800 de ses 4 300 membres ont retiré leurs services du régime public. En juillet 2018, le ministre a pris un arrêté en vertu de l’article 30.1 de la loi afin de suspendre durant 2 ans la possibilité pour un dentiste de se soustraire au régime public. En 2019, l’Association a attaqué la validité de l’arrêté en remettant en question la capacité du ministre d’adopter celui-ci, mais sa demande a été rejetée. Elle demande maintenant au tribunal de déclarer inopérant l’article 30.1 de la loi puisque celui-ci limite les activités collectives de ses membres d’une manière qui porte atteinte à leurs droits protégés par l’article 2 d) de la Charte canadienne des droits et libertés.

Décision
Le procureur général du Québec (PGQ) soutient que l’Association est forclose d’attaquer l’autorité du ministre de prendre l’arrêté ministériel en cause puisqu’elle a en déjà attaqué la validité dans une autre instance. Or, l’Association ne s’oppose pas à l’arrêté ministériel directement, mais plutôt à la constitutionnalité de l’article 30.1 de la loi. À cet égard, le PGQ soutient toutefois que l’Association ne peut soulever une nouvelle question qui repose sur la même assise factuelle que celle invoquée dans l’autre dossier, et ce, compte tenu de la doctrine de la chose jugée. Même s’il y a identité des parties et que le but recherché dans les 2 dossiers est le même, la cause d’action diffère. La question à trancher dans l’autre dossier était de savoir si l’article 30.1 de la loi s’applique ou non aux dentistes, alors que les conclusions recherchées en l’espèce reposent sur un argument constitutionnel qui n’a jamais été soulevé devant l’autre juge. Par conséquent, la doctrine de la chose jugée ne s’applique pas. La jurisprudence qui empêche de soulever des arguments qui auraient pu ou dû être soulevés dans l’autre dossier n’est pas non plus applicable.

Les parties ayant convenu d’une nouvelle entente après l’adoption de l’arrêté ministériel et depuis le dépôt de la présente demande, le tribunal leur a demandé s’il devrait refuser de trancher la question en litige puisqu’elle est devenue théorique. Or, la Cour d’appel enseigne qu’un recours contestant la constitutionnalité d’une loi n’est pas théorique dans la mesure où la partie qui l’intente a la qualité pour agir dans l’intérêt public (Centrale des syndicats du Québec c. Procureure générale du Québec (C.A., 2017-08-31), 2017 QCCA 1288, SOQUIJ AZ-51420829, 2017EXP-2537, 2017EXPT-1586). Dans le présent cas, le débat contradictoire existe toujours et le dossier a été plaidé au fond. Compte tenu du rôle que l’article 30.1 de la loi a joué dans les négociations entre les parties, il est possible que la question se pose de nouveau et qu’il soit difficile, pour l’Association, de la faire trancher en temps opportun. Le tribunal estime donc approprié d’exercer son pouvoir discrétionnaire afin de répondre aux questions constitutionnelles soulevées en l’espèce puisqu’elles sont importantes et qu’une réponse serait utile pour la continuation des relations entre les parties.

Sur le fond, le tribunal ne peut endosser la conclusion du PGQ voulant que l’Association n’ait aucun intérêt associatif protégé par l’article 2 d) de la charte lorsqu’elle essaie de coordonner les activités de ses membres de façon à faire pression sur le gouvernement. Même en acceptant que les dentistes jouissent d’une position relativement privilégiée dans la société, il demeure qu’il existe un déséquilibre de pouvoirs dans leurs efforts pour négocier des objectifs collectifs avec le gouvernement. D’autres tribunaux à travers le Canada sont arrivés à la conclusion que l’article 2 d) de la charte s’applique aux professionnels qui négocient leur rémunération avec le gouvernement à l’extérieur du cadre traditionnel des relations du travail. Il y a donc lieu de conclure que les membres de l’Association bénéficient de la protection prévue à l’article 2 d) lorsqu’ils négocient avec le gouvernement une entente à l’égard des tarifs en fonction desquels ils sont rémunérés pour les soins couverts par la loi.

Dans le contexte des négociations s’étant tenues en 2018, la décision du gouvernement d’interdire aux membres de l’Association d’exercer leur droit de non-participation au régime public constituait une entrave substantielle à leur liberté d’association. Les dentistes ont choisi d’agir de concert, et la preuve a démontré que l’usage du droit à la non-participation était un moyen efficace de résoudre l’impasse dans laquelle se trouvaient les négociations. Le tribunal ne voit aucun motif lui permettant d’exiger que le moyen de pression soit de la nature d’un retrait des services de main-d’oeuvre, l’essentiel étant que l’action est collective et qu’elle vise à promouvoir un objectif d’importance pour l’Association. En outre, le fait que les négociations se soient poursuivies et que les parties se soient engagées dans un processus de médiation après l’adoption de l’arrêté ministériel n’est pas suffisant pour démontrer que cette mesure ne constituait pas une entrave substantielle à la liberté d’association. L’arrêt Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan (C.S. Can., 2015-01-30), 2015 CSC 4, SOQUIJ AZ-51145293, 2015EXP-365, 2015EXPT-224, J.E. 2015-186, D.T.E. 2015T-88, [2015] 1 R.C.S. 245, protège le droit de participer à une véritable négociation, ce qui nécessite que les parties soient à armes égales. Le fait qu’une partie, même si elle était affaiblie par des mesures prises par le gouvernement, ait continué de négocier afin d’obtenir ce qu’elle pouvait dans les circonstances démontre que le processus n’était pas légitime.

L’Association demande au tribunal de déclarer l’article 30.1 de la loi inopérant puisqu’il autorise le gouvernement à prendre un arrêté qui porte atteinte aux droits protégés par l’article 2 d) de la charte. Or, ce n’est pas l’article 30.1 de loi qui est la source de la violation de la charte, mais plutôt l’arrêté ministériel pris en vertu de celui-ci. Même si l’article 30.1 a effectivement permis au gouvernement de limiter la liberté d’association des dentistes dans le contexte où l’arrêté a été pris, le tribunal ne peut faire droit à la demande de l’Association de déclarer que l’exercice collectif des droits de ses membres en vertu de l’article 26 de la loi constitue une grève au sens de la décision rendue dans Saskatchewan Federation of Labour. Avant de pouvoir parler d’un «droit de grève», il est nécessaire que la personne qui réclame ce droit se trouve dans le contexte d’un régime statutaire de négociations collectives ou qu’elle soit en mesure de démontrer le droit d’avoir accès à un tel régime. En l’espèce, la Loi sur l’assurance maladie n’a pas pour objet principal d’encadrer les négociations des ententes conclues entre le gouvernement et des prestataires de services, et encore moins des relations du travail. En l’absence d’un régime de négociations traditionnel ou plus complet, bien que l’article 26 de la loi sur la non-participation soit utilisé pour faire une «grève» et que l’article 30.1 ait comme objectif de déterminer les «services essentiels», cela ne fait pas de la loi dans son ensemble un régime de relations du travail. Ainsi, il n’est pas possible de parler d’une «mesure de rechange», telle qu’elle est énoncée à l’article 2 d) de la charte, lorsque le gouvernement limite les droits prévus à l’article 26 de la loi avec le pouvoir prévu à l’article 30.1. Il semble que le vrai problème de l’Association ne soit pas l’absence d’un droit de grève ou d’une mesure de rechange, mais plutôt celle d’un régime adéquat qui permette de mettre en place un véritable mécanisme de négociation collective avec le gouvernement. Dans ces circonstances, le tribunal arrive à la conclusion que l’article 30.1 de la loi ne limite pas la liberté d’association des membres de l’Association.

L’Association demande également au tribunal de déclarer que la liberté d’expression de ses membres a été violée dans le contexte où le ministre les a empêchés de se servir de la non-participation au régime public pour exprimer leur désaccord avec l’état des négociations. Dans le contexte où cette non-participation a été effectuée, le tribunal reconnaît qu’il s’agissait d’une activité protégée par l’article 2 b) de la charte. Or, comme c’était le cas pour la liberté d’association, ce n’est pas l’article 30.1 de la loi qui a limité la liberté d’expression des membres de l’Association, mais plutôt l’arrêté ministériel.

Même si le tribunal conclut que c’est l’arrêté ministériel et non la loi qui porte atteinte aux droits protégés par la charte, la trame factuelle démontre que l’article 30.1 de la loi peut être utilisé d’une manière qui limite de manière substantielle la capacité de l’Association de poursuivre ses objectifs collectifs. L’arrêté ministériel n’étant pas attaqué, le tribunal doit se limiter à tracer les traits généraux des exigences énoncées à l’article 1 de la charte dans l’exercice de l’article 30.1 de la loi. Suivant le cadre analytique établi dans les arrêts Doré c. Barreau du Québec (C.S. Can., 2012-03-22), 2012 CSC 12, SOQUIJ AZ-50841558, 2012EXP-1231, J.E. 2012-672, [2012] 1 R.C.S. 395, et École secondaire Loyola c. Québec (Procureur général), (C.S. Can., 2015-03-19), 2015 CSC 12, SOQUIJ AZ-51159893, 2015EXP-928, J.E. 2015-497, [2015] 1 R.C.S. 613, le tribunal doit se demander si la décision de prendre l’arrêté ministériel était le fruit d’une pondération proportionnelle de la protection de la liberté d’association ainsi que d’expression des membres de l’Association et du mandat confié au ministre par la loi. Dans le présent cas, l’article 30.1 de la loi ne permet au ministre d’agir que lorsqu’il estime que la qualité ou la suffisance des services médicaux offerts à la population est compromise par une augmentation du nombre de professionnels non participants. Ce mandat est manifestement d’une grande importance puisque l’article 30.1 de la loi protège 2 groupes de personnes assurées, à savoir celles qui bénéficient de l’aide financière du ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale et celles âgées de moins de 10 ans. La conséquence du geste commis par les membres de l’Association a donc été de priver de soins dentaires certaines des personnes les plus vulnérables de la société. L’Association considère toutefois que, en l’absence d’un autre moyen de résoudre l’impasse dans les négociations, priver les dentistes de leur pouvoir de non-participation ne peut être justifié. Or, puisque l’arrêté n’est pas attaqué, le tribunal ne peut aller aussi loin. Il doit donc déclarer que, lorsque le ministre limite le droit de non-participation des dentistes dans le contexte de la négociation d’une entente, cette limite doit être le fruit d’une pondération proportionnelle à la limite de la liberté d’association et d’expression des membres de l’Association, et ce, compte tenu des objectifs de la loi.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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