La Cour suprême précise l’analyse de la doctrine de l’exclusivité des compétences
Par Marilyn Ménard, avocate
Dans Opsis Services aéroportuaires inc. c. Québec (Procureur général), 2025 CSC 17, la Cour suprême réaffirme le rôle essentiel de la doctrine de l’exclusivité des compétences en matière de fédéralisme. Réexaminant les contours de cette doctrine, elle reconnaît une approche flexible et confirme que l’analyse de l’entrave au contenu essentiel de la compétence fédérale est une question d’interprétation législative.
Par un jugement unanime, la Loi sur la sécurité publique du Québec est déclarée constitutionnellement inapplicable à deux entreprises dont les activités relèvent du contenu essentiel de la compétence fédérale sur l’aéronautique et la navigation et les bâtiments ou navires.
Contexte
Les appelants Opsis Services aéroportuaires inc. (Opsis), Services maritimes Québec inc. (SMQ) et son employé Michel Fillion (M. Fillion) ont reçu des constats d’infraction les accusant d’avoir contrevenu à la Loi sur la sécurité privée (LSP) en n’étant pas titulaires d’un permis qui leur permettait de mener leurs activités de sécurité privée. Opsis offre des services de sûreté aéroportuaire à l’aéroport international Pierre‑Elliot‑Trudeau. SMQ œuvre dans le secteur du transport maritime international et M. Fillion surveille et contrôle l’accès à l’installation portuaire.
En ce qui concerne Opsis, la Cour du Québec a entériné son plaidoyer de culpabilité et a rejeté ses arguments portant que la LSP lui était constitutionnellement inapplicable sur la base de la doctrine de l’exclusivité des compétences. La Cour supérieure a infirmé ce jugement et a conclu que la LSP était constitutionnellement inapplicable à Opsis. La Cour d’appel du Québec, par un jugement divisé, a infirmé ce jugement et confirmé les verdicts de culpabilité. La majorité était d’avis que la LSP ne causait pas d’entrave au contenu essentiel de la compétence fédérale en matière d’aéronautique.
Quant à SMQ et M. Fillion, la Cour du Québec a conclu que la LSP leur était inapplicable et les a acquittés. La Cour supérieure a infirmé ce jugement et les a déclarés coupables. La Cour d’appel du Québec, par un jugement divisé, a rejeté l’appel concluant que la LSP ne causait pas d’entrave.
Décision
La Cour suprême réexamine les paramètres de la doctrine de l’exclusivité des compétences suivant l’arrêt de principe Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22.
Méthodologie pour l’examen des doctrines constitutionnelles
L’analyse du caractère véritable et de la validité constitutionnelle des dispositions contestées doit précéder l’examen des doctrines constitutionnelles[1].
Ensuite, lorsque la doctrine de la prépondérance fédérale est invoquée en sus de la doctrine de l’exclusivité des compétences, les circonstances déterminent laquelle des deux il est préférable d’aborder en premier. La prépondérance fédérale peut favoriser l’application concomitante des lois provinciales et fédérales et sera généralement préférable en l’absence de précédents en faveur de l’exclusivité des compétences. L’exclusivité des compétences permet de considérer l’applicabilité d’une loi avant son caractère opérant, ce qui sera l’approche la plus logique et appropriée dans la plupart des cas[2].
Principes généraux de la doctrine de l’exclusivité des compétences
Cette doctrine permet de protéger le contenu essentiel d’une compétence exclusive d’un ordre de gouvernement, édictée aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, d’une entrave par l’autre ordre de gouvernement. Son application consiste à donner une interprétation atténuée aux dispositions contestées de sorte qu’elles sont inapplicables aux matières qui relèvent du contenu essentiel de la compétence exclusive entravée mais qu’elles demeurent autrement valides[3].
Conditions d’application
La doctrine de l’exclusivité des compétences est sujette à deux conditions :
- Empiètement sur le contenu essentiel d’un chef de compétence exclusif
Le contenu essentiel d’une compétence est son « minimum élémentaire et irréductible » et est circonscrit à « l’autorité qui est absolument nécessaire » pour réaliser l’objectif qui est associé à cette compétence[4].
La jurisprudence sert de « guide utile » pour déterminer le contenu essentiel d’une compétence exclusive. Toutefois, selon une approche flexible, l’absence de précédents n’est pas déterminant et de nouveaux champs de compétence exclusifs peuvent être reconnus[5].
- Entrave au contenu essentiel du chef de compétence exclusif
Une entrave est une atteinte grave ou importante, plus que de simples effets, au contenu essentiel d’une compétence exclusive. Il n’est toutefois pas nécessaire de démontrer que cette compétence exclusive est paralysée ou stérilisée, qu’elle est exercée par l’ordre de gouvernement auquel elle est dévolue ni qu’il existe un conflit entre les mesures législatives des deux ordres de gouvernement[6].
L’analyse de l’existence d’une entrave est une question de droit. Cette analyse doit porter uniquement sur les effets de la loi litigieuse. Ainsi, une preuve peut être éclairante mais n’est pas essentielle[7]. Il n’est pas non plus nécessaire que les effets potentiels se soient matérialisés : […] La prévisibilité joue un rôle clé dans « le bon fonctionnement du partage des compétences » (PHS, par. 65, se référant à Banque canadienne de l’Ouest, par. 23-24) et, afin qu’elle soit assurée, il importe de tenir compte des effets de l’application de la loi litigieuse, que ceux-ci se soient matérialisés ou non. Il doit en être ainsi étant donné que l’analyse relève essentiellement de l’interprétation de la loi de l’autre ordre de gouvernement. Il n’existe pas de raison valable d’adopter une attitude [traduction] « attentiste » (voir Halton, par. 76) lorsque l’interprétation d’une disposition ou d’un régime législatif révèle clairement le caractère potentiel (Bell Canada (1988), p. 862) d’une entrave au cœur d’une compétence exclusive.
L’arrêt Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail)[8] et l’étude de la jurisprudence subséquente[9] révèlent qu’une démarche utile pour déterminer le degré d’entrave est d’examiner les effets de la loi contestée sur les activités d’une entreprise[10].
Application aux faits
L’analyse du caractère véritable de la LSP n’est pas nécessaire puisque sa validité constitutionnelle n’est pas contestée. De plus, la doctrine de l’exclusivité des compétences est abordée avant celle de la prépondérance fédérale puisque les débats ont surtout porté sur son applicabilité, la Cour d’appel du Québec l’a abordée en premier dans l’affaire SMQ, Opsis a invoqué la prépondérance fédérale pour la première fois devant la Cour suprême et il existe des précédents[11].
La première condition d’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences est satisfaite. La LSP empiète sur le contenu essentiel de compétences exclusives – l’aéronautique (Opsis) et la navigation ou les bâtiments ou navires (SMQ et M. Fillion). Leurs activités sont liées à la sécurité du transport, respectivement aérien et maritime, et relèvent donc du contenu essentiel de ces compétences exclusives[12].
La deuxième condition est aussi satisfaite. Les dispositions de la LSP relatives aux normes de comportement et celles qui octroient au Bureau le pouvoir discrétionnaire de donner des directives (et, par extension nécessaire, ses pouvoirs d’enquête) constituent une entrave. Elles ont pour effet d’assujettir au contrôle d’un organisme administratif créé par la législature provinciale des activités qui relèvent du cœur d’une compétence fédérale exclusive[13]. Les exigences relatives à l’obtention des permis d’agence et d’agent ne constituent toutefois pas une entrave[14].
Dispositif
Les pourvois sont accueillis. La LSP est constitutionnellement inapplicable aux appelants en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences[15].
Les dispositions entravantes de la LSP sont indissociables et essentielles à la cohérence du régime législatif. Elles représentent les outils essentiels à sa mission qui est la protection du public, de sorte qu’une déclaration d’inapplicabilité ciblée risquerait de dénaturer ce régime. La réparation appropriée consiste donc à donner une interprétation atténuée à la LSP et d’exclure les appelants de son champ d’application[16].
Le texte intégral de la décision est disponible ici.
Ce résumé a été préparé par Me Ménard et ses propos ne sauraient être attribués à son employeur.
[1] Par. 51.
[2] Par. 52.
[3] Par. 32 et 35.
[4] Par. 37.
[5] Par. 38-39.
[6] Par. 40-41.
[7] Par. 42.
[8] 1988 CanLII 81 (CSC).
[9] Banque canadienne de l’Ouest; Banque de Montréal c. Marcotte, 2014 CSC 55; Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville), 2016 CSC 23; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39; Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), 1990 CanLII 87 (CSC); Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc., 2019 QCCA 1598; Halton (Regional Municipality) c. Canadian National Railway Co., 2024 ONCA 174; Vancouver International Airport c. Lafarge Canada Inc., 2011 BCCA 89; Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44.
[10] Par. 43-50.
[11] Par. 53.
[12] Par. 54-58 et 59-61.
[13] Par. 71-79.
[14] Par. 65-70.
[15] Par. 85; Compte tenu de sa conclusion, la Cour a jugé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner la doctrine de la prépondérance fédérale.
[16] Par. 80-84.
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