La doctrine de l’exclusivité des compétences sous la loupe de la Cour suprême dans l’arrêt Opsis

Par Gabrielle Champigny, avocate

Le 30 mai 2025, la Cour suprême a rendu son jugement Opsis Services aéroportuaires inc. c. Québec (Procureur général), 2025 CSC 17, qui fut une occasion pour elle de se « pencher à nouveau sur les contours de la doctrine de l’exclusivité des compétences »[1], laquelle fait l’objet d’importants débats en droit constitutionnel canadien. Bien que les tribunaux aient adopté une approche empreinte de précaution à son endroit à l’ère post-Banque canadienne de l’Ouest[2], cette doctrine constitutionnelle conserve, selon la Cour suprême, son utilité[3].

Suivant celle-ci, la Cour conclut en l’espèce que la Loi sur la sécurité privée, une loi québécoise, est constitutionnellement inapplicable aux entreprises appelantes, actives dans les domaines aéroportuaire et du transport maritime.

Contexte

Le litige a pris naissance avec la délivrance de constats d’infraction aux appelants en vertu de la Loi sur la sécurité privée (« LSP ») du Québec. D’une part, Opsis services aéroportuaires (« Opsis »), qui offre des services de sûreté aéroportuaire à l’Aéroport international Pierre-Elliott-Trudeau, avait reçu deux constats d’infraction pour avoir exploité une entreprise offrant des activités de sécurité privée sans être titulaire d’un « permis d’agence » en vertu de la LSP. D’autre part, un employé de Services maritimes Québec inc. (« SMQ »), une entreprise qui œuvre dans les opérations de chargement des navires transatlantiques au terminal de Pointe-au-Pic, a reçu un constat d’infraction pour avoir exercé une activité de sécurité privée sans « permis d’agent » en contravention à la LSP. SMQ s’est également vu reprocher d’avoir eu à son service une personne visée par la LSP, qui n’était pas titulaire d’un permis d’agent.

Opsis, SMQ et l’employé de SMQ ont contesté les constats d’infraction au motif que la LSP leur était inapplicable. La Cour d’appel du Québec a rejeté leur prétention.

Décision

Par sa décision du 30 mai 2025, la Cour suprême juge, à l’unanimité, que les activités des appelantes sont au cœur de la compétence exclusive fédérale et que la LSP leur est entièrement inapplicable.

Mise à jour sur la doctrine de l’exclusivité des compétences

D’emblée, la Cour rappelle les deux conditions à l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences : 1) l’empiètement sur le contenu essentiel d’un chef de compétence exclusif; et 2) l’entrave au contenu essentiel d’un chef de compétence exclusif[4].

En décrivant les principes généraux de cette doctrine, elle revient sur des aspects importants de cette doctrine qu’il importe de noter.

La Cour insiste sur le fait que la doctrine de l’exclusivité des compétences ne s’applique normalement que lorsqu’il existe des précédents jurisprudentiels, « sans pour autant l’interdire dans les autres situations »[5]. Il demeure ainsi possible que « de nouveaux champs de compétence exclusifs soient éventuellement reconnus »[6], protégeant alors leur « cœur », ou « contenu essentiel », de toute entrave par l’autre ordre de gouvernement.

La Cour a aussi clarifié la façon d’examiner s’il y a bel et bien entrave au contenu essentiel d’un chef de compétence exclusif, soit la deuxième condition d’application de la doctrine. Selon la Cour, les effets de l’application de la loi contestée, qu’ils se soient matérialisés ou non, sont pertinents pour déterminer s’il y a entrave[7]. L’étude de ces effets peut porter notamment sur les éléments vitaux ou essentiels d’une entreprise : il ne s’agit pas du point focal de la doctrine, mais d’une « démarche susceptible de signaler de façon concrète que la loi contestée a un effet entravant sur le contenu essentiel de la compétence exclusive »[8]. La Cour suprême souscrit ainsi à l’approche de la Cour d’appel du Québec dans Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc.,2019 QCCA 1598 :

« [49]  Par exemple, dans l’arrêt IMTT de la Cour d’appel du Québec, la doctrine de l’exclusivité des compétences a été invoquée par une entreprise exerçant des activités au cœur de la compétence du Parlement en matière maritime. Les articles contestés de la loi provinciale assujettissaient « les projets de développement à une autorisation provinciale discrétionnaire » ne pouvant être octroyée qu’à la suite d’une évaluation environnementale, ce qui permettait « au ministre de l’Environnement du Québec et au gouvernement du Québec d’autoriser ou non un projet, d’imposer les conditions d’une telle autorisation et même, depuis les amendements de 2017, de réglementer un projet à la pièce » (par. 206). Devant la Cour d’appel, le procureur général de la province prétendait que les tribunaux devraient « présumer que les autorités provinciales exerceront leurs pouvoirs discrétionnaires de façon à ne pas entraver le cœur d’une compétence fédérale » (par. 220). Cet argument a été rejeté de façon convaincante :

L’argument ne saurait tenir car cela aurait pour effet direct de contourner la compétence fédérale exclusive sur les propriétés publiques fédérales utilisées à des fins fédérales.

     En effet, le gouvernement du Québec ne détient aucune compétence constitutionnelle pour approuver des projets sur des propriétés publiques fédérales servant à des fins ou des activités liées à une compétence fédérale exclusive . . .

     . . . Le principe de précaution environnementale ne peut en soi servir de fondement à une évaluation environnementale par un ordre de gouvernement lorsque celui-ci n’exerce aucune compétence décisionnelle à l’égard d’un projet. Permettre à l’un ou l’autre des deux ordres de gouvernement d’exiger l’évaluation d’un projet relevant exclusivement de l’autre ordre sans qu’il doive y exercer un pouvoir décisionnel fondé sur une compétence constitutionnelle autrement valide mettrait en péril l’équilibre constitutionnel canadien. [par. 220-222]

[50]  Nous souscrivons à cette approche. La prévisibilité joue un rôle clé dans « le bon fonctionnement du partage des compétences » (PHS, par. 65, se référant à Banque canadienne de l’Ouest, par. 23-24) et, afin qu’elle soit assurée, il importe de tenir compte des effets de l’application de la loi litigieuse, que ceux-ci se soient matérialisés ou non. Il doit en être ainsi étant donné que l’analyse relève essentiellement de l’interprétation de la loi de l’autre ordre de gouvernement. Il n’existe pas de raison valable d’adopter une attitude [traduction] « attentiste » (voir Halton, par. 76) lorsque l’interprétation d’une disposition ou d’un régime législatif révèle clairement le caractère potentiel (Bell Canada (1988), p. 862) d’une entrave au cœur d’une compétence exclusive. »

Par ailleurs, la Cour maintient que, dans la plupart des cas, il est plus approprié d’examiner l’applicabilité d’une loi suivant la doctrine de l’exclusivité des compétences avant d’examiner son caractère opérant selon la doctrine de la prépondérance fédérale[9]. Elle précise toutefois que ce n’est pas automatique :

« [52] […] il n’est pas exclu que, dans certaines circonstances, il soit avantageux de considérer la doctrine de la prépondérance fédérale avant celle de l’exclusivité des compétences. Il arrive également que seule la doctrine de la prépondérance fédérale soit invoquée. Une partie n’est pas tenue de soulever d’abord, ni même de soulever du tout, la doctrine de l’exclusivité des compétences si elle choisit de fonder sa contestation exclusivement sur la doctrine de la prépondérance fédérale. »

Application aux faits en litige

D’abord, la Cour reconnait que la sécurité du transport aérien et l’accès à un aéroport sécuritaire font « incontestablement » partie du cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique, déjà reconnue comme question d’importance nationale en vertu du pouvoir de paix, ordre et bon gouvernement prévu à l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 (« LC 1867 »)[10]. En effet, tout comme le juge dissident en appel, la Cour admet que sans mesure de sûreté et de sécurité, il n’y aurait pas d’aviation civile[11].

Même en l’absence de précédent jurisprudentiel explicite, la Cour arrive à la même conclusion pour le transport maritime, en jugeant qu’il ne fait « pas de doute » que la sécurité des installations maritimes et de leurs opérationssont au cœur de la compétence fédérale en matière de navigation, prévue au paragraphe 91(10) de la LC 1867[12].

Les activités de Opsis et SMQ s’inscrivent ainsi au cœur des compétences fédérales en cause. La Cour conclut donc qu’il y a empiètement sur le contenu essentiel d’un chef de compétence exclusif dans les deux cas[13].

L’ultime question à se poser était alors la suivante : les dispositions de la LSP entravent-elles le cœur des compétences fédérales en jeu? Selon la Cour, un régime de permis ne suffit pas en soi pour conclure à une entrave : tout dépend du contexte législatif en question[14].

En l’espèce, le régime de permis de la LSP et le pouvoir du Bureau de la sécurité privée de sanctionner les normes de comportement qui en découlent ont pour effet de permettre à cet organisme provincial « d’avoir le dernier mot sur la manière dont doivent être conduites les activités » des appelantes[15]. Ces dispositions constituent donc une entrave au cœur des compétences exclusives fédérales en matières aéronautique et maritime [16]. De plus, le pouvoir de donner des « directives » à un titulaire de permis d’agence comme Opsis et de sanctionner leur non-respect constitue, selon la Cour, une « épée de Damoclès » au-dessus de la tête d’une telle entreprise et entrave ainsi le contenu essentiel de la compétence en matière aéronautique[17].

Étant donné que ces deux aspects du régime de la LSP sont indissociables du tout que forme la LSP, la Cour juge que l’ensemble de la LSP est inapplicable aux appelants, plutôt que les seules dispositions qui sont à la source de l’entrave[18].

Conclusion

Bref, l’affaire Opsis Services aéroportuaires inc. c. Québec (Procureur général) constitue un nouvel arrêt important de la jurisprudence récente en matière de partage des compétences et fait une importante mise au point des principes qui guident la doctrine de l’exclusivité des compétences, dans la foulée des derniers arrêts clés en la matière tels IMTT[19], Rogers Communications[20], Marcotte[21], Marine Services[22], Canadian Owners Pilots Association[23], Lafarge[24] et Banque canadienne de l’Ouest[25]. L’arrêt Opsis rappelle ainsi que cette doctrine conserve sa raison d’être dans certains contextes, bien qu’elle soit – rappelons-le – étroitement circonscrite en raison de la conception plus souple du fédéralisme vers laquelle évolue le droit constitutionnel canadien.

Le texte intégral de la décision est disponible ici.

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[1] Opsis Services aéroportuaires inc. c. Québec (Procureur général), 2025 CSC 17 (ci-après : « Opsis »), par. 1.

[2] Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3.

[3] Opsis, préc., note 1, par. 1.

[4] Id., par. 36.

[5] Id., par. 38. Notons que dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact (2023 CSC 23), selon les juges Karakatsanis et Jamal, l’absence de précédent en appui de l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences était fatale à l’argument soulevé par l’Alberta: par. 360 (motifs conjoints et dissidents en partie; la majorité ayant conclu qu’il n’était pas nécessaire d’examiner l’argument fondé sur la doctrine de l’exclusivité des compétences : par. 213).

[6] Id., par. 39.

[7] Id., par. 50.

[8] Id., par. 43 et s.

[9] Id., par. 52.

[10] Id., par. 54-58.

[11] Id., par. 57.

[12] Id., par. 59-60.

[13] Id., par. 58 et 61.

[14] Id., par. 66.

[15] Id., par. 75.

[16] Id., par. 74-75.

[17] Id., par. 78.

[18] Id., par. 81-84.

[19] Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc., 2019 QCCA 1598 (demande d’autorisation d’appel en Cour suprême rejetée, 16 avril 2020, no. 38929).

[20] Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville), 2016 CSC 23.

[21] Banque de Montréal c. Marcotte, 2014 CSC 55, [2014] 2 R.C.S. 725.

[22] Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44.

[23]  Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39.

[24] Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86.

[25] Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22.