La Loi 21 sous la loupe juridique : une mise en contexte

Par Johanna Stanculescu, Étudiante et Vincent Frenette, Avocat

Le présent article est le premier d’une série qui analysera plusieurs enjeux juridiques entourant la Loi 21, notamment la clause dérogatoire, l’égalité des sexes, les droits des minorités linguistiques et le partage des compétences législatives.

Le 16 juin 2019, la Loi sur la laïcité de l’État, RLRQ, c. l-0.3 (ci-après la « Loi 21 »), a été adoptée sous bâillon par l’Assemblée nationale du Québec.

Ayant pour principe phare l’affirmation de la laïcité de l’État, la Loi 21 a notamment pour objet, comme l’indique son préambule, de « consacrer le caractère prépondérant de la laïcité de l’État dans l’ordre juridique québécois»^[1], tout en assurant un équilibre entre les droits collectifs et les droits individuels. Dans le cadre de cette loi, la « laïcité de l’État » se veut un concept qui repose sur la séparation de l’État et des religions, la neutralité religieuse de l’État, l’égalité des citoyens, ainsi que la liberté de conscience et de religion^[2].

Afin d’assurer la laïcité de l’État, la Loi 21 prévoit notamment l’interdiction du port de signes religieux à certaines personnes exerçant une fonction d’autorité au sein de l’État, dont les juges, les policiers, les procureurs de la Couronne et les enseignants des écoles publiques^[3].

La portée de la notion de « signes religieux », aux fins de l’application de la Loi 21, est cependant circonscrite par son article 6. Celle-ci se limite aux objets qui sont portés avec une conviction ou une croyance religieuse ou qui réfèrent de manière raisonnable à une appartenance religieuse^[4]. Dans Hak c. Procureur général du Québec, la Cour supérieure soulignait que la notion de « signes religieux » au sens de la Loi 21 vise aussi les symboles religieux invisibles au regard, comme ceux qui sont portés sous des vêtements^[5]. Dans Organisation mondiale sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, la Cour d’appel du Québec précisait que la définition de « signes religieux » ne s’étend pas aux attributs physiques, comme la barbe ou les tatouages^[6].

Par ailleurs, la Loi 21 a apporté des modifications à la Charte des droits et libertés de la personne^[7]. Plus précisément, elle a ajouté la notion de « laïcité de l’État » dans le préambule de la Charte ainsi que son article 9.1, disposition qui délimite l’exercice des droits et libertés^[8]. Lors du dépôt du projet de loi à l’Assemblée nationale le 28 mars 2019, le ministre de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion de l’époque, Simon Jolin-Barrette, indiquait d’ailleurs que celui-ci « modifie la Charte des droits et libertés de la personne afin d’y inscrire que les libertés et droits fondamentaux doivent s’exercer dans le respect de la laïcité de l’État »^[9].

L’adoption de la Loi 21 s’inscrit notamment dans la foulée des recommandations formulées par la Commission de consultation sur les pratiques d’accommodement reliées aux différences culturelles, connue sous le nom de la Commission Bouchard-Taylor, créée en 2007^[10]. Dans leur rapport, les professeurs Gérard Bouchard et Charles Taylor proposaient l’interdiction du port de signes religieux pour certains agents de l’État^[11], recommandation reprise à l’article 6 de la Loi 21. Ceux-ci proposaient ainsi de limiter cette interdiction aux magistrats, aux procureurs de la Couronne, aux policiers, aux gardiens de prison, ainsi qu’aux président et vice-présidents de l’Assemblée nationale^[12]. Ils suggéraient que les autres agents de l’État, comme les enseignants, les fonctionnaires et les professionnels de la santé, devaient être autorisés à porter des signes religieux^[13]. Or, la Loi 21 a élargi le champ d’application de l’interdiction de signes religieux à plusieurs groupes de personnes à l’égard desquels la Commission Bouchard-Taylor ne recommandait pas l’imposition d’une telle mesure, comme les enseignants des écoles publiques^[14].

Suivant la Commission Bouchard-Taylor, les discussions au sujet de la laïcité de l’État se sont poursuivies à l’Assemblée nationale et ont donné lieu à sept projets de loi sur ce thème depuis 2010. C’est dans ce contexte que s’inscrit la Loi 21, comme il en ressort des propos du ministre Jolin-Barrette lors de l’adoption de son principe par l’Assemblée nationale:

Alors que la Cour supérieure soulignait que, par la Loi 21, le législateur cherchait à établir une « paix sociale»  en réponse aux débats sur la laïcité qui ont suivi la Commission Bouchard-Taylor^[16], cette loi n’a pas tardé à faire l’objet de vives critiques. Les médias ont rapporté la tenue de plusieurs manifestations lors desquelles certains opposants affirmaient notamment que la loi brimait le droit des femmes musulmanes de porter le voile et de travailler^[17]. La Loi 21 a rapidement fait l’objet de nombreuses contestations qui ont donné naissance à une longue saga judiciaire.

Plusieurs personnes physiques et morales, incluant des regroupements et associations religieuses et laïques, ont saisi la Cour supérieure pour qu’elle invalide la Loi 21, en tout ou en partie^[18]. Parmi ceux-ci, on comptait des personnes enseignantes et étudiantes, de même que des organisations comme la Fédération autonome de l’enseignement (FAE), la Commission scolaire English-Montréal (CSEM), la Coalition Inclusion Québec (CIQ), la World Sikh organization of Canada (WSO) et Amnistie internationale (Canada Francophone).

Certaines parties demanderesses ont également demandé que le Procureur général du Québec soit condamné à leur verser des dommages-intérêts pour un préjudice lié à l’impossibilité de promotion et de mobilité dans leur emploi^[19]. D’autres parties ont demandé que cette réparation soit accompagnée d’une injonction à l’égard du dénombrement effectué par le ministère de l’Éducation avant l’adoption de la Loi 21, qui recensait le nombre d’enseignants portant un signe religieux. Plus précisément, elles réclamaient la cessation de cette pratique et la destruction des données recueillies^[20]. En outre, certaines parties ont demandé un jugement déclaratoire sur la violation de leurs droits garantis par les Chartes, notamment la liberté de conscience et de religion^[21].

À l’issue d’un procès de près de quarante jours, l’honorable juge Marc-André Blanchard de la Cour supérieure a rejeté, dans Hak c. Procureur général du Québec, la majorité des demandes et des arguments soulevés par les opposants à la loi^[22]. Toutefois, il a retenu que la Loi 21 porte atteinte aux droits constitutionnels de la minorité linguistique anglophone en matière de gestion de ses établissements scolaires. Il a ainsi déclaré inopérantes les dispositions de la Loi 21 qui visaient précisément les enseignants et les dirigeants des commissions scolaires anglophones^[23]. De plus, le juge Blanchard a conclu que l’application de la Loi 21 aux députés de l’Assemblée nationale porte atteinte au droit de tout citoyen de se présenter aux élections provinciales^[24].

Ensuite, le litige a été entendu par la Cour d’appel du Québec, sur cinq jours d’audience. Dans son arrêt Organisation mondiale sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, rendu en 2024, la Cour d’appel a confirmé en partie le jugement de première instance, mais a conclu que la Loi 21 est valide dans son ensemble^[25].

Enfin, l’affaire a été portée devant la Cour suprême du Canada, qui a entendu les arguments des différentes parties du 23 au 26 mars 2026. Avec près de 70 intervenants et quatre journées complètes d’audience^[26], il s’agit de l’une des plus importantes audiences en matière constitutionnelle de l’histoire récente de la Cour suprême du Canada.

À ce jour, la décision de la Cour suprême est toujours attendue. Son juge en chef, le très honorable Richard Wagner, C.P., a d’ailleurs indiqué qu’il ne pouvait pas préciser si le jugement serait rendu avant ou après les élections provinciales au Québec prévues le 5 octobre 2026^[27].

Dans l’attente dudit jugement, la présente série d’articles se penchera sur plusieurs enjeux juridiques soulevés par la Loi 21. Le prochain article de cette série portera sur l’un des enjeux les plus déterminants du litige : la clause dérogatoire prévue aux Chartes, dont la portée est aujourd’hui remise en question devant la Cour suprême du Canada.

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^[1] Loi sur la laïcité de l’État, RLRQ, c. l-0.3, préambule.

^[2] Id., art. 2.

^[3] Id., art. 6 et annexe II.

^[4] Id., art. 6, par. 1 et 2.

^[5] Hak c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 1466, par. 320.

^[6] Organisation mondiale sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, 2024 QCCA 254, par. 29.

^[7] Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C-12.

^[8] Loi sur la laïcité de l’État, préc., note 1,art. 18 et 19.

^[9]  QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats, 1^re sess., 42^e légis., vol. 45, n^o 26, 28 mars 2019, « Présentation des projets de loi. Projet de loi n°21 », p. 1833 (Simon Jolin-Barrette).

^[10] Hak c. Procureur général du Québec, préc., note 5, par. 1019; Organisation mondiale sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, préc., note 6, par. 52.

^[11] Gérard BOUCHARD et Charles TAYLOR,  Fonder l’avenir : le temps de la conciliation. Rapport de la Commission de consultation sur les pratiques d’accommodement reliées aux différences culturelles, Gouvernement du Québec, 2008, p. 260 et 271, en ligne: <https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/conseil-executif/publications-adm/publications-complementaires/RA_bouchard-taylor_2008_MCE.pdf?1545161836> (consulté le 1^er août 2026).

^[12] Id.

^[13] Id.

^[14] Organisation mondiale sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, préc., note 6, par. 53.

^[15] QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats, 1^re sess., 42^e légis., vol. 45, n^o 26, 29 mai 2019, « Projet de loi n°21. Adoption du principe », p. 3012 (Simon Jolin-Barrette).

^[16] Hak c. Procureur général du Québec, préc., note 5, par. 396.

^[17] RADIO-CANADA, « Des milliers de personnes dans les rues de Montréal contre le projet de loi sur la laïcité », Radio-Canada, 7 avril 2019, en ligne: <https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1162983/politique-laicite-projet-loi-21-caq-manifestation-montreal> (consulté le 1^er août 2026).

^[18] Hak c. Procureur général du Québec, préc., note 5, par. 1.

^[19] Id., par. 2 et 174.

^[20] Id., par. 2.

^[21] Id., par. 785-800.

^[22] Hak c. Procureur général du Québec, préc., note 5.

^[23] Id., par. 939-1111.

^[24] Id., par. 881-921.

^[25] Organisation mondiale sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, préc., note 6.

^[26] COUR SUPRÊME DU CANADA, 41231, Commission scolaire English-Montréal, et al. c. Procureur général du Québec, et al., Renseignements sur les dossiers, en ligne: <https://www.scc-csc.ca/fr/cases-dossiers/search-recherche/41231/> (consulté le 1^er août 2026).

^[27] LA PRESSE CANADIENNE, « Loi 21 : le juge en chef ignore si le jugement sera rendu d’ici l’élection provinciale », Radio-Canada, 9 juin 2026, en ligne: <https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/2260319/loi-21-juge-en-chef-jugement-election-provinciale-laicite> (consulté le 1^er août 2026).