par
SOQUIJ
Intelligence juridique
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07 Sep 2012

Droit municipal : Les demandeurs, qui s’opposent à la réalisation d’un projet domiciliaire sur un terrain situé à l’arrière du Village olympique, n’ont pas démontré que celui-ci était un parc public aux termes des résolutions et règlements adoptés par la Ville de Montréal.

Par SOQUIJ, Intelligence juridique

2012EXP-3169
Intitulé : Association des locataires du Village
olympique inc. (ALVO) c. Montréal (Ville de), 2012 QCCS 3864
Juridiction : Cour supérieure (C.S.), Montréal,
500-17-064254-116
Décision de : Juge Stéphane Sansfaçon
Date : 16 août 2012
Références : SOQUIJ AZ-50886534, 2012EXP-3169,
J.E. 2012-1695 (70 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2012]
R.J.Q.

Les demandeurs, qui s’opposent à la
réalisation d’un projet domiciliaire sur un terrain situé à l’arrière du Village
olympique, n’ont pas démontré que celui-ci était un parc public aux termes des
résolutions et règlements adoptés par la Ville de Montréal.

+Résumé
MUNICIPAL (DROIT) — résolution —
construction du Village olympique — implantation d’un plan d’aménagement
d’ensemble sui generis — effet de zonage — terrain — domaine public —
fins de parc — contravention aux obligations sociales — approbation d’une
recommandation du comité consultatif d’urbanisme — construction de copropriétés
divises — conformité — règlement relatif aux plans d’implantation et
d’intégration architecturale (PIIA) — zonage parcellaire — jugement
déclaratoire — recours en nullité.
MUNICIPAL (DROIT) — aménagement et
urbanisme — règlement de zonage — erreur — ligne de division — zone — pouvoir
discrétionnaire — règlement concernant la fermeture d’un parc — domaine public
— vente du terrain — contravention aux obligations sociales — règlement relatif
aux plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) — objectif du
règlement — permis de construction — validité — jugement déclaratoire — recours
en nullité — tardiveté.
MUNICIPAL (DROIT) — permis — permis
de construction — immeuble — copropriété divise — Village olympique — règlement
relatif aux plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) —
objectif du règlement — jugement déclaratoire — conseil municipal — résolution
— recours en nullité.
BIENS ET PROPRIÉTÉ — nature et
distinction des biens — domaine public municipal — terrain — bien «affecté à
l’utilité publique» — inaliénabilité (art. 916 C.C.Q.).
CONTRAT — effets entre les parties —
vente d’immeuble — Village olympique — décret autorisant la vente — publication
— effet quasi législatif — opposabilité.
ADMINISTRATIF (DROIT) — actes de
l’Administration — décret — décret autorisant la vente du Village olympique —
vocation de l’immeuble — régime quasi législatif — décret assimilé à une
servitude légale — effet de la publication — opposabilité — jugement
déclaratoire.
PROCÉDURE CIVILE — moyens
préliminaires — moyen de non-recevabilité — tardiveté — délai (17 ans) —
requête en nullité — règlement municipal.
Requête en nullité de résolutions et
de règlements, en jugement déclaratoire, en réclamation de dommages exemplaires
et pour provision pour frais. Rejetée.
Les demandeurs s’opposent à la
réalisation d’un projet de construction domiciliaire d’environ
1 400 unités en copropriétés divises réparties en 8 bâtiments,
lesquels seront érigés à l’arrière des 2 pyramides connues sous le nom de
Village olympique. Premièrement, ils soutiennent que plusieurs résolutions et
règlements adoptés durant les années 1970 par le comité exécutif et le conseil
municipal de la Ville de Montréal, défenderesse, permettent de conclure que
cette dernière a voulu que le terrain en litige soit un parc public. Le fait que
le règlement de zonage actuel autorise le projet de construction des mises en
cause à cet endroit résulte d’une erreur commise lors du traçage des lignes des
différentes zones. Selon les demandeurs, la défenderesse a agi de façon à
mettre en place, à l’aide de règlements et de résolutions, l’équivalent d’un
plan d’aménagement d’ensemble sui generis qui a eu pour effet d’établir
l’usage permis sur le terrain. Ce plan aurait été adopté en vertu des pouvoirs
de bon gouvernement prévus à l’article 516 de la Charte de la Ville de
Montréal, 1960
. Ils demandent donc au tribunal de corriger cette erreur et
de déclarer que le seul usage autorisé sur le terrain est l’usage «parc
public». Deuxièmement, les demandeurs contestent le projet en invoquant les
conditions entourant la vente du terrain par la Régie des installations
olympiques (RIO) à l’auteur des mises en cause. Troisièmement, ils soulèvent la
question de la conformité du permis de construction avec le plan d’urbanisme no 04-047
et, par ricochet, certaines autres questions relatives au plan d’implantation
et d’intégration architecturale (PIIA) de la défenderesse.
Décision
La théorie des demandeurs selon laquelle le conseil municipal, par ses
résolutions et règlements, a voulu mettre en place un véritable zonage sui
generis
ne tient pas compte de la distinction fondamentale qui existe entre
le zonage et l’affectation d’un terrain en matière de dualité domaniale. Le
zonage a comme finalité le contrôle des activités sur le territoire municipal.
Avant la réforme apportée à la charte, le pouvoir de zoner de la défenderesse
se trouvait à l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme
ainsi qu’à l’article 524 de sa charte. En plus du pouvoir d’adopter une
réglementation générale de zonage prévu à ce dernier article, l’article
612 a de la charte lui accordait le pouvoir d’autoriser, par
règlement, un projet particulier de construction, d’en fixer les règles et
conditions ainsi que de déroger à tout règlement afin d’en permettre la
réalisation. Ce pouvoir d’adopter un zonage «sur mesure» est précisément celui
que la défenderesse a utilisé en 1974 afin de permettre la construction des
pyramides olympiques. L’affectation a pour but d’affecter ou de dédier un
terrain à une fin publique, c’est-à-dire qui bénéficiera dès lors et de façon
immédiate au public, ou, inversement, de lui retirer cette affectation. Bien
que la notion d’«affectation à des fins publiques» ne soit pas étrangère à
l’usage au sens large du mot, elle est distincte du zonage, qui, lui, a pour
finalité d’autoriser ou de prohiber un usage sur un terrain. L’article 916 du Code
civil du Québec
(C.C.Q.) prohibe l’aliénation des biens du domaine public
tant qu’ils sont affectés à l’utilité publique. Or, le 9 septembre 1974,
aux termes de son règlement no 4825, la défenderesse a décrété
que sont «à l’avenir fermé[s] et discontinué[s] comme parc public» la bande de
terrain qui devait recevoir l’assise des pyramides olympiques ainsi que le
parvis. Le même jour, la résolution no 8365 décrétait notamment
qu’était versé «dans le domaine public de la Ville aux fins de parc public» le
terrain en litige. Le conseil municipal a donc uniquement voulu gérer les
aspects de la dualité domaniale. Ensuite, il n’avait aucun geste à faire pour
que l’usage «parc» soit permis sur ce terrain, car le règlement de zonage
autorisait celui-ci. D’autre part, le 8 août 1994, la défenderesse a adopté
le règlement no 94-077, intitulé Règlement d’urbanisme de la
Ville de Montréal
. Celui-ci a créé une zone qui englobe le terrain en
litige, les pyramides et le parvis, lui associant un usage résidentiel de haute
densité ainsi que certains usages commerciaux limités. La ligne qui sépare
cette zone de la zone située plus au nord, soit celle qui englobe le golf, suit
approximativement la clôture qui s’y trouve. Les demandeurs n’ont pas démontré
que l’emplacement de cette ligne de division a été tracé arbitrairement.
D’ailleurs, il appartenait au conseil municipal de diviser le territoire de la
ville en zones afin d’y prescrire les usages et autres normes qui y sont
applicables. Dans l’exercice de ce pouvoir, le conseil possédait une vaste
discrétion et, en l’absence de toute preuve d’illégalité, sa décision ne
devrait pas être révisée par le tribunal. Au surplus, le chapitre du règlement
d’urbanisme no 01-279 portant sur les PIIA ne peut être déclaré
inapplicable au projet au motif d’erreur dans l’emplacement de cette ligne.
D’autre part, la défenderesse n’était pas tenue d’adopter, le 16 décembre
1996, le règlement de fermeture du parc no 96-262, avant
l’adoption du règlement de zonage no 94-077. Ce qui importe,
dans la chronologie des événements, c’est que le changement d’affectation soit
effectué avant que la municipalité n’aliène le terrain en faveur d’un tiers
(art. 916 C.C.Q.). La défenderesse s’est conformée à cette règle.
Quant aux décrets du gouvernement,
ceux-ci entérinaient la vente des immeubles. Le gouvernement n’a pas alors créé
un régime quasi réglementaire, car ils ne prévoient aucune norme ou règle. En
effet, le premier décret (Décret concernant la vente du Village olympique,
Décret 217-98 du 25-02-1998, (1998) 130 G.O. II 1610) a autorisé la vente à
certaines conditions, lesquelles ne sont pas connues ni publiées puisqu’elles
sont indiquées dans un document distinct, soit la recommandation ministérielle,
laquelle n’a pas été produite. Afin de savoir si une vocation particulière a
fait l’objet d’un engagement lors de la vente, il faut obligatoirement
consulter l’entente collatérale, qui doit être traitée distinctement du contrat
de vente. Ainsi, les parties ont voulu qu’aucune condition portant sur la
vocation de l’immeuble ne figure dans le contrat de vente. Quant au second
décret (Décret concernant la vente du Village olympique, Décret 744-98
du 03-06-1998, (1998) 130 G.O. II 3280), il a ratifié la vente du Village
olympique selon les termes et conditions prévues à l’acte de vente. Or, la
publication des décrets ne démontre pas la volonté du gouvernement de créer un
régime susceptible d’être invoqué par tous. Le droit de forcer l’exécution de
toute condition prévue à l’entente collatérale n’appartient qu’à la partie à
cette entente qui se croit lésée, mais certainement pas aux tiers, en
l’occurrence les demandeurs. D’autre part, toute condition relative à la
vocation de l’immeuble imposée par la RIO à l’acheteur au moment de la vente
n’équivaut pas à l’exercice par celle-ci des pouvoirs qui lui sont accordés en
vertu de l’article 20 de la Loi sur la Régie des installations olympiques.
En outre, en publiant le décret, le gouvernement n’a pas voulu créer
l’équivalent d’une servitude par l’effet de la loi, qui limiterait, en
l’espèce, les usages pouvant être exercés sur l’immeuble en litige aux seuls
usages mentionnés dans les documents auxquels il est fait référence dans le
préambule de l’acte d’achat (art. 1181 C.C.Q.). Enfin, le projet ne
contrevient pas aux obligations sociales contenues dans les règlements et les
résolutions de la ville défenderesse ni aux décrets.
De plus, le règlement de zonage no 94-077
ne constitue pas un zonage parcellaire. Ce règlement se voulait une refonte de
toute la réglementation applicable sur le territoire de la défenderesse. En
outre, il n’a pas été prouvé que cette dernière a voulu avantager un terrain ou
un contribuable au détriment des autres ou encore de la zone. D’ailleurs, il
n’existe pas de présomption voulant qu’une modification à une limite de zone ou
à un des usages permis soit caractérisée par la mauvaise foi. Par ailleurs,
aucune disposition législative ne prévoit qu’un permis de construction doit
être conforme au contenu du plan d’urbanisme. Dans ces circonstances, le permis
de construction délivré pour la construction de la seconde phase du projet des
mis en cause n’est pas illégal. En outre, les membres du conseil municipal,
dûment avisés par le Comité consultatif d’urbanisme, ont pesé le pour et le
contre, ont analysé les caractéristiques du projet à la lumière des objectifs
et critères du chapitre du règlement d’urbanisme no 01-279
portant sur les PIIA et ont considéré le projet comme conforme. Au surplus, le
recours des demandeurs doit être rejeté puisqu’il a été présenté de façon
tardive, plus de 17 ans après l’adoption du règlement de zonage no 94-077.

 


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