par
SOQUIJ
Intelligence juridique
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14 Sep 2012

Droit municipal : Afin qu’un avis de motion puisse produire l’effet prévu à l’article 114 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, il doit indiquer la nature précise du règlement ou de la modification envisagée et désigner la zone visée, et ce, de façon expresse; en l’espèce, l’avis de motion de l’appelante était imprécis et n’a pas suffi à permettre l’application de cette disposition de la loi.

Par SOQUIJ, Intelligence juridique

2012EXP-3221

Intitulé :  Dorval (Ville de) c. Centres de la jeunesse et de la famille Batshaw,
2012 QCCA 1493 *

Juridiction :  Cour d’appel (C.A.), Montréal, 500-09-022071-112
Décision de :  Juges François Pelletier, Marie-France Bich et Jean
Bouchard

Date :  24 août 2012

Références :  SOQUIJ AZ-50888957, 2012EXP-3221, J.E. 2012-1720
(26 pages). Retenu pour publication dans le recueil [2012] R.J.Q.

Résumé
MUNICIPAL
(DROIT) — aménagement et urbanisme — règlement de zonage — usage dérogatoire —
centre d’accueil pour adolescents en difficulté — changement de mode de
contrôle — garde fermée — prohibition générale — avis de motion —
interprétation de l’article 114 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme
nature du règlement — désignation de la zone — sécurité juridique du citoyen —
interprétation «explicite» et de «centre d’accueil».
MUNICIPAL
(DROIT) — règlement — zonage — interprétation — interprétation large et libérale.

MUNICIPAL
(DROIT) — permis — permis de construction — centre d’accueil pour adolescents
en difficulté — changement de mode de contrôle — garde fermée — modification du
règlement de zonage — avis de motion — imprécision — obligation de transparence
mandamus.

INTERPRÉTATION
DES LOIS — interprétation large et libérale — règlement de zonage — usage —
interprétation téléologique — interprétation de «centre d’accueil» — Loi sur les services de santé et les
services sociaux
.

Appel
d’un jugement de la Cour supérieure ayant accueilli une requête en jugement
déclaratoire et en mandamus. Rejeté.

L’intimée
exploite des établissements offrant des services psychosociaux aux jeunes en
difficulté. L’un de ses établissements se situe sur le territoire de
l’appelante. En 2008, l’intimée a réorganisé ses centres, planifiant notamment
un réaménagement et un agrandissement de son établissement de Dorval pour y
accueillir des jeunes dans des unités de garde fermée. L’appelante a délivré un
permis pour la première phase du projet, qui visait les jeunes placés en mode
de garde ouverte, jugeant qu’il était question du même usage que celui exercé
antérieurement. Elle a toutefois refusé de délivrer un permis pour la seconde
phase, qui prévoyait la construction de deux unités en garde fermée devant être
munies de diverses mesures de sécurité, au motif qu’il s’agissait d’un usage de
type carcéral et donc prohibé dans la zone visée. Les parties ne sont pas
parvenues à s’entendre sur ce point. En septembre 2009, un avis de motion a été
déposé annonçant l’intention de présenter un projet de règlement qui
autoriserait l’usage «Établissement de détention, carcéral ou de garde fermée»
dans certaines zones. Au mois de novembre, l’intimée s’est vu opposer un nouveau
refus en ce qui a trait à la délivrance d’un permis. Au moyen d’une requête en
jugement déclaratoire et en mandamus, elle a demandé qu’il soit ordonné à l’appelante de lui délivrer un
permis de construction. La juge de première instance a conclu que l’usage
projeté était permis par le règlement 1391A-91 de zonage applicable. Il
correspond à la classe d’usages de «Groupe communautaire», qui comprend tout
établissement utilisé à des fins d’éducation, de culture, de santé, de
bien-être, de culte et d’administration publique, dont notamment les centres
d’accueil. Selon la juge, l’avis de motion de septembre 2009 ne peut produire
un effet de gel, et ce, même si le premier règlement a été déposé et adopté le
même jour. L’avis n’indiquait pas clairement que l’usage «Établissement de
détention, carcéral ou de garde fermée» serait prohibé dans les zones qu’il ne
mentionnait pas, et cette lacune ne pouvait être corrigée par le projet de
règlement. Les appelants se pourvoient. Ils prétendent que, puisque l’imprécision
de l’avis de motion n’a jamais été alléguée ni débattue en première instance,
la juge a statué ultra
petita
sur ce point. Ils soutiennent
également que cet avis était suffisamment précis étant donné qu’il était
accompagné du projet de règlement modificateur, qui, lui, faisait expressément
et sans équivoque état de l’interdiction désormais applicable aux autres zones.

Décision
Mme la juge Bich: En raison de la nature du recours, la juge pouvait conclure que l’effet
de gel allégué par les appelants ne s’était pas produit, et ce, en raison de
l’insuffisance de l’avis de motion, soit un sujet que l’on peut considérer
comme nécessairement implicite à tout examen de l’application de l’article 114
de la Loi sur
l’aménagement et l’urbanisme
. Quant au fond du litige,
cette disposition a pour but d’empêcher, de manière anticipée, les projets qui
seront interdits dès l’entrée en vigueur du règlement, et ce, afin que la
volonté de la municipalité ne puisse être, à l’avance, neutralisée en tout ou
en partie. Compte tenu des conséquences que celui-ci peut avoir sur les
citoyens touchés, l’avis de motion doit indiquer la nature précise du règlement
ou de la modification envisagée et désigner la zone qui sera visée par
celui-ci. Bien qu’un règlement de zonage totalement prohibitif soit nul, il
demeure qu’une ville peut néanmoins limiter sévèrement un usage, pourvu qu’il
subsiste une possibilité réelle que ce dernier soit véritablement exercé. Les
municipalités possèdent en cette matière une grande latitude et sont habilitées
à restreindre considérablement certaines activités, ce qui entraîne des
conséquences parfois radicales. En contrepartie de la sévérité des restrictions
exceptionnelles imposées à ses droits individuels par l’effet de l’article 114
de la loi, lesquelles prennent effet avant même l’entrée en vigueur du
règlement, le citoyen a droit à un minimum de sécurité juridique qui passe par
l’information contenue à l’avis de motion. Ce renseignement doit être
explicite, ce qui signifie qu’il doit être «réellement exprimé» et «formulé» de
même que «suffisamment clair et précis dans l’énoncé, qui ne peut laisser de
doute». En l’espèce, l’avis établit que l’usage «Établissement de détention,
carcéral ou de garde fermée» sera autorisé dans les trois zones spécialement
désignées, mais il ne permet pas de savoir qu’il sera désormais interdit
partout ailleurs, y compris dans la zone où est situé l’établissement de
l’intimée. Dans ces circonstances, la juge n’a pas commis d’erreur en concluant
que, en raison de sa teneur incomplète et trompeuse, il n’a pu enclencher
l’application de l’article 114, et ce, même s’il a pu avoir l’effet primaire
décrit dans Lacharité
c. Ste-Marthe-sur-le-Lac (Ville de)
(C.S.,
1981-03-09), SOQUIJ AZ-81021218, J.E. 81-413, [1981] C.S. 426. En outre, les
appelants ont tort de prétendre que le fait d’autoriser un usage dans une zone
particulière du territoire municipal signifie, par déduction, qu’il est exclu
de toute autre zone. D’autre part, l’appelante, agissant par l’intermédiaire de
son directeur de l’urbanisme et coappelant, n’a pas été parfaitement
transparente lorsque, le 1er octobre 2009, elle a écrit à
l’intimée en vue de l’informer de la présentation du projet de règlement. Elle
s’est alors contentée de l’inviter à participer à l’assemblée de consultation
publique du 16 novembre suivant, en omettant de préciser la prohibition
prescrite par le projet de règlement, dont elle n’a pas cru bon de joindre une
copie à son envoi. Ce faisant, les appelants n’ont pas joué franc-jeu avec
l’intimée.

Quant à la demande de permis sollicitée le 5 novembre 2009, celle-ci était
conforme au zonage en vigueur dans la zone où est situé l’immeuble de
l’intimée. Or, un règlement de zonage doit recevoir une interprétation large et
libérale afin de primer ses objectifs. Cependant, il ne faut pas en abandonner
le sens aux seules volontés de la Ville ni lui donner une interprétation si
rigide qu’elle enlève toute souplesse à la description d’un usage. En l’espèce,
l’usage «Centre d’accueil», inclus à la catégorie d’usages P1 comprend celui
que l’intimée fait actuellement de son établissement, qui est utilisé comme
centre de réadaptation, d’intégration et d’éducation pour une clientèle
d’adolescents en difficulté qui sont hébergés dans des unités «ouvertes». Selon
la terminologie actuelle de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, le terme «centre d’accueil» tel qu’il figure à l’article 4.5.1.1 du
règlement de zonage inclut les centres de protection de l’enfance et de la
jeunesse (art. 82 de la loi), qui fournissent les services requis en vertu
de la Loi sur la
protection de la jeunesse
et de la Loi sur le système de justice pénale
pour les adolescents
, les centres de réadaptation
pour adolescents (art. 84 et 86), qui offrent des services aux personnes
ayant des difficultés d’ordre comportemental, psychosocial ou familial, ainsi
que les centres jeunesse qui combinent ces vocations (art. 87.1), comme
c’est le cas de l’intimée. Ce groupement d’activités correspond
téléologiquement à celui de «Centre d’accueil» au sens du règlement de zonage
et s’intègre parfaitement, au sens de l’article 4.5.1 du règlement, à la catégorie
des établissements destinés à l’éducation, à la santé et au bien-être des
personnes. En outre, le règlement doit être interprété de manière à permettre
un équilibre entre les priorités de la Ville, qui agit dans l’intérêt public,
et ceux de l’intimée. Une telle approche requiert que l’on considère l’usage
d’une manière qui ne soit pas trop étroite, d’autant plus qu’il s’agit d’un
usage qui est lui-même d’intérêt public. L’usage que l’intimée fait de son
immeuble est celui de la réadaptation jumelée à l’éducation de personnes qui
résident sur place, ce qui correspond à l’une des modalités de l’usage «Centre
d’accueil» aux termes de l’article 4.5.1.1 du règlement. Que cette offre de
services se fasse selon la modalité de la garde ouverte ou fermée n’est pas
déterminant. Un usage peut comporter un certain nombre d’activités ainsi qu’un
certain nombre de facettes. Dans le présent cas, la facette «garde fermée» est
compatible avec la nature de l’usage général de «Centre d’accueil», d’autant
plus que les caractéristiques physiques liées à cette modalité ne diffèrent
guère de celles qui se rattachent à la garde ouverte.

Instance
précédente : 
Juge Francine Nantel, C.S.,
Montréal, 500-17-056029-104, 2011-09-07, 2011 QCCS 4685, SOQUIJ AZ-50784871.

Réf.
ant : 
(C.S., 2011-09-07), 2011 QCCS 4685,
SOQUIJ AZ-50784871, 2011EXP-3100, J.E. 2011-1733.

Suivi
Requête pour suspendre l’exécution
d’un jugement accueillie (C.A., 2012-09-07), 500-09-022071-112, 2012 QCCA 1562,
SOQUIJ AZ-50892822.

 

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